II SA/Gl 739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego w M., działając na podstawie art. 28 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. (uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] r.) zatwierdził Burmistrzowi Gminy i Miasta K. projekt techniczny sieci wodociągowej z przyłączami domowymi i wydał pozwolenie na budowę wodociągu grupowego P., tj. sieci wodociągowej z przyłączami domowymi dla miejscowości G., L., P.. W związku z pismem T. S. z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej zmiany trasy wodociągu w G. (na działkach nr 1 i nr 2), w trakcie którego potwierdził zmianę przebiegu tego wodociągu. W wyniku powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora – Urząd Miasta i Gminy K. - obowiązek przedłożenia projektu zamiennego wykonanego odcinka zmiany trasy wodociągu w G. wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym (sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane) oraz przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w wyznaczonym terminie. Zobowiązany inwestor nie złożył od tej decyzji odwołania, jedynie pismem z dnia [...] r. wniósł o przedłużenie terminu wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...] r. W dalej prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 5 oraz art. 52 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przełożenia dokumentacji wykonanego wodociągu na działkach nr 1 i nr 2 położonych w G., zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną wymienioną na początku decyzją z dnia [...] r. W wyniku wniesionego odwołania, wskutek uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia tego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania sądowego z wniosku Gminy i Miasta K. w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu sieci wodociągowej zlokalizowanej na działce nr 2 w G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrując to odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, podkreślając fakt wydania jej z licznymi uchybieniami, szczególnie w zakresie ustalenia stron niniejszego postępowania. Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. pismem z dnia [...] r., skierowanym do Starosty [...] wniósł o wypełnienie dyspozycji z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowane w przedmiocie decyzji Urzędu Rejonowego w M. o pozwoleniu na budowę wodociągu z dnia [...] r. Wobec powyższego pisma, Starosta [...], decyzją z dnia [...] r., po uzyskaniu wcześniejszej informacji o zakończeniu robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją, działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 t. Prawo budowlane, uchylił w całości inwestorowi – Burmistrzowi Gminy i Miasta K. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę wodociągu grupowego P., tj. sieci wodociągowej z przyłączami domowymi dla miejscowości G., L., P. w gminie K.. W uzasadnieniu wskazał, iż do Starostwa wpłynął wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o uchylenie przedmiotowego pozwolenia na budowę w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym zmiany lokalizacji wodociągu w G., z uwagi na ostateczną decyzję tego organu nr [...] z dnia z [...] r., w której stwierdzono, że przedmiotowy wodociąg na działkach nr 1 i nr 2 w G. zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji. Zgodnie z art. 36a cytowanej ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wobec faktu, iż przed wykonaniem robót inwestor nie uzyskał takiej decyzji, co jest naruszeniem art. 36a ust. 1 ustawy, starosta [...] zgodnie z art. 36a ust. 2 tej ustawy uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Miasta i Gminy K., domagając się uchylenia wymienionej powyżej decyzji Starosty [...] . Zarzucił tej decyzji naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, którzy w oparciu o uchyloną decyzję mają możliwość korzystania z sieci wodociągowej. Wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była przez Inwestora Zastępczego – tj. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w C. w latach [...] – [...] , a w czasie budowy wodociągu nie wniesiono sprzeciwu co do jego przebiegu, co rodzi domniemanie o przyzwoleniu właściciela działek na zamianę trasy jego przebiegu. Mimo podjęcia próby ugodowego załatwienia tego problemu, właściciel nie wyraził zgody na zawarcie umowy o ustaleniu służebności przesyłu, stąd Gmina wystąpiła na drogę sądowego ustalenia tej służebności. Burmistrz dodał, że ewentualne przełożenie tego wodociągu łączy się z odcięciem mieszkańców gminy od dostaw wody, co jest sprzeczne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Orzekający w sprawie organ nie wziął pod uwagę faktu, iż uchylona decyzja dotyczy sieci wodociągowej o długości ok. 15,5 km, a odcinek zakwalifikowany jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi wyłącznie ok. 30 m, co w tym kontekście powinno spowodować rozważenie przez organ zastosowania art. 36a ustawy Prawo budowlane. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak podstaw do uwzględnienia podniesionych zarzutów, gdyż decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Na tę okoliczność przytoczył treść regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Następnie podniósł, iż możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego opiera się nie na wadliwości pozwolenia na budowę, ale wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Redakcja tego przepisu nie uzależnia wydania tej decyzji od uznania organu, wręcz przeciwnie w przypadku uprzedniego wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, wydanie kolejnej decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę (decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy) jest obowiązkiem organu. Organy architektoniczno- budowlane nie mogą podważać ustaleń co do zaistnienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego - decyzją o pozwoleniu na budowę- projektu budowlanego i nie mogą zignorować decyzji, o której mowa w cytowanym art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, a w konsekwencji zaniechać podjęcia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 tej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Gminy i Miasta K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na zastosowany w sprawie przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który upoważnia do uchylenia pozwolenia na budowę w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wyjaśnił, że został on dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) z dniem [...] r. Stąd nie może on mieć zastosowania do obiektów, które zostały wybudowane przed jego wejściem w życie. Jego zastosowanie równoznaczne byłoby z jego mocą wsteczną. Dodał, że art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazał, że ustawę stosuje się do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną, a skoro na dzień [...] r. sprawa była zakończona decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., to tym samym organy nie mogły wydać decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r., w stosunku do inwestycji zakończonej w [...] r. Dodał też, że rozważenia wymagało czy przedmiotowe odstępstwo miało charakter odstępstwa istotnego, czego organy nie rozpatrzyły. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu zastosowania w sprawie art. 36a ust. 2 w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. wyjaśnił, że przed wymienioną powyżej nowelizacją kwestię związaną z koniecznością uchylenia decyzji pozwolenie na budowę regulował art. 36a ust. 1 i ust. 2 stanowiąc, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, natomiast w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak więc, w ocenie organu, w obu przypadkach istotne odstępstwo od projektu budowlanego kwalifikowało decyzję zatwierdzającą ten projekt i udzielającą pozwolenia na budowę do jej uchylenia. Obecnie kwalifikacji takiej dokonuje jedynie organ nadzoru budowlanego poprzez wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym organy architektoniczno- budowlane, działając w trybie art. 36a ust. 2 ustawy, nie mają już obowiązku przeprowadzania oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzi przypadek tzw. istotnego odstępstwa. Nadto w ocenie organu treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. odnosić się może jednie do decyzji wydanej w trybie art. 36a Prawa budowlanego, nie zasługuje natomiast na uwzględnienie odnoszenie treści tego przepisu do ostateczności podejmowanej w trybie innego przepisu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Podkreślić także trzeba, że Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiadają one prawu, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. Materialną podstawę wydania kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia był art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Art. 36a dotyczy postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonanie zmiany (istotnej) w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zatem odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożliwe, a jego dokonanie należy uznać za samowolę budowlaną w części dotyczącej tego odstąpienia. To z kolei powoduje, iż w przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie mające doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W tym celu nadkłada na inwestora, w drodze decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychczas przeprowadzonych robót budowlanych, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W takiej zaś sytuacji organ architektoniczno- budowlany uchyla, w drodze decyzji, wydaną w sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 ustawy), a organ nadzoru budowlanego, działając równolegle z organem administracji architektoniczno- budowlanej obliguje inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy należy stwierdzić, iż inwestor – Burmistrz Gminy i Miasta K. uzyskał, decyzją z dnia [...] r., zatwierdzenie projektu budowlanego – tj. projektu technicznego sieci wodociągowej z przyłączami domowymi oraz pozwolenie na budowę tego wodociągu – czyli wodociągu grupowego P. z przyłączami domowymi dla miejscowości G., L. i P. Jednak w wyniku pisma T. S. postępowanie w sprawie realizacji tego wodociągu wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., który stwierdził zmianę trasy przebiegu tego wodociągu w stosunki do przewidzianej w zatwierdzonej i załączonej do sprawy dokumentacji. Stąd też, działając w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego wykonanego odcinka zmiany trasy wodociągu w G. wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym sporządzonym przez uprawnioną osobę oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając na wykonanie nałożonego obowiązku termin. Inwestor nie złożył od powyższej decyzji odwołania, a zatem zaaprobował nałożone decyzją obowiązki, potwierdzając tym samym odstępstwo od zatwierdzonego, wymienioną powyżej decyzją, projektu budowlanego. Tym samym dalsze postępowanie organów wynikało z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Skoro bowiem w sprawie wydana została decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to stanowi ona przesłankę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ administracji architektoniczno- budowlanej ma obowiązek wydać w sprawie taką decyzję, jak tylko decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. W ocenie Sądu wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest oczywista i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Gramatyczne brzemiennie przepisu jest jasne, jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia o zatwierdzonego projektu budowlanego wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zamiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, uchyla to pozwolenie. Tak więc w niniejszej sprawie organy prawidłowo zinterpretowały powyższy przepis i wydały przewidziane tym przepisem rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż w przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie powinien mieć zastosowania, gdyż został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane dopiero ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, podczas, gdy przedmiotowy obiekt został już wybudowany, i stąd jego zastosowanie w takiej sytuacji byłoby to równoznaczne z jego mocą wsteczną, Sąd stwierdza, iż nie jest on zasadny. Wprawdzie rzeczywiście przepis art. 36a ust. 2 w obowiązującym brzmieniu został wprowadzony dopiero wymienioną powyżej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., ale nie zmienia to faktu, iż obowiązywał cały czas art. 36a ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że regulował on kwestię istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stwierdzając jednoznacznie, że jest ono możliwe jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei w ust. 2 przepis ten stwierdzał, że "w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę". Tak więc, także przed wprowadzeniem zamiany ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., obowiązywała zasada, zgodnie z którą istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, zobowiązywało organ do uchylenia udzielonego pozwolenia na budowę. Przedmiotowa zmiana wprowadziła wyraźne odwołanie się do decyzji wydanej w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy, co spowodowało, że organ administracji architektoniczno- budowlanej zwolniony został z oceny odstępstwa, która to ocena dokonana została już przez organ nadzoru budowlanego, który prowadzi postępowanie zmierzające do dorowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo podzielić trzeba twierdzenie organu odwoławczego, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, która to ustawa wprowadza obecne brzmienie zastosowanego w sprawie przepisu 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi, iż przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przedmiotowe postępowanie naprawcze, które doprowadziło do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wszczęte zostało pismem T. S. z dnia [...] r., a zatem w czasie obowiązywania przepisów niniejszej ustawy. Nie można natomiast zgodzić z twierdzeniem skargi, iż przepisów tych nie można stosować do inwestycji zakończonej w [...] r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę. Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.