II SA/Gl 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W piśmie z dnia 30 stycznia 2017 r. D. P. wniosła o zbadanie legalności wybudowania na sąsiedniej działce "obiektu kontenerowego", który jej zdaniem jest wykorzystywany niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W czasie przeprowadzonych w dniu [...] r. czynności kontrolnych ustalono, że w północno-wschodniej części działki nr 1 przy ul. [...] w R. posadowiony jest obiekt konstrukcji stalowej o powierzchni ok. 17,82 m2, w całości wykonany z blachy fałdowej stalowej ocynkowanej niskoprofilowej z dachem jednospadowym. Ma on wymiary 2,97 x 6,00 m oraz wyposażony jest w instalację elektryczną. Posadowiony jest on na płytach betonowych chodnikowych wspartych na krawężnikach chodnikowych (w 4 miejscach). Obiekt nie posiada posadzki, podłoże wewnątrz obiektu wysypano sortowanym tłuczniem kamiennym. Obiekt nie posiada orynnowania, a woda opadowa kierowana jest bezpośrednio na nieutwardzony teren działki nr 1. Składowane są w nim materiały wykorzystywane dla celów działalności gospodarczej, prowadzonej przez M. K., który był też inwestorem robót, związanych z posadowieniem obiektu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej jako PINB) nakazał M. K., jako inwestorowi, rozbiórkę w/w obiektu. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub Prawem budowlanym). W uzasadnieniu stwierdził, że objęty postępowaniem obiekt jest budynkiem magazynowym, którego realizacja wymagała zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, a takiego jego inwestor – M. K., nie uzyskał. Budynek pełni funkcję magazynową, gdyż jest wykorzystywany na przechowywanie w nim materiałów związanych z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Jego legalizacja jest niedopuszczalna gdyż zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego został on zrealizowany na terenie, który nie może być wykorzystywany pod budynki magazynowe (§ 5 ust. 2 pkt 4 planu). W odwołaniu od tej decyzji reprezentowany przez radcę prawnego M. K. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 3 pkt 1 i pkt 6 Prawa budowanego przez błędne przyjęcie, iż objęty nakazem rozbiórki obiekt stanowi budynek zrealizowany przy użyciu materiałów budowlanych i jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Nadto zarzucił, że z naruszeniem art. 7, art. 77 Kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej załatwienia. Z naruszeniem treści art. 6 Kpa organ orzekający oparł się też na Polskiej Normie, która nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej też jako ŚWINB) odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podziela pogląd tego organu, co do kwalifikacji objętego nakazem rozbiórki obiektu jako budynku wzniesionego m.in. z użyciem materiałów budowlanych w postaci blachy fałdowanej z jakiej wykonano jego ściany i pokrycie, jak również z betonowych bloczków chodnikowych, na których został budynek posadowiony. Jest on trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż posiada konstrukcję umożliwiającą opieranie się warunkom atmosferycznym, a jego przesunięcie bądź usunięcie z gruntu wymaga użycia specjalistycznego sprzętu. Nie ma przy tym znaczenia użyta do jego wzniesienia technologia, polegająca na ustawieniu ścian z blachy fałdowanej na przygotowanych płytach betonowych. W podobnej technologii, tj. z licznych elementów prefabrykowanych, wznoszony jest szereg innych obiektów budowlanych, nie tylko budynków. Odnosząc się do zarzutów kwalifikacji i wykorzystywania tego obiektu ŚWINB stwierdził, że kwestia ta była przedmiotem wnikliwego badania PINB, który rozważył też, czy obiekt ten można zakwalifikować jako obiekt gospodarczy, czy też obiekt magazynowy. Ustalenia organu pierwszej instancji co do kwalifikacji obiektu jako budynku magazynowego należy zdaniem ŚWINB w pełni podzielić. PINB w tym względzie stwierdził bowiem, że z uwagi na fakt, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnych obiektu magazynowego i obiektu gospodarczego to należy posiłkować się znaczeniem nadanym tym pojęciem w innych aktach. Organ powiatowy przywołał tu definicję obiektu gospodarczego, zawartą w § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Przepis ten wskazuje, że budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów, narządzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia. Z uwagi na fakt, że w obiekcie będącym przedmiotem postępowania przechowywane są materiały, służące inwestorowi do wykonywania działalności gospodarczej, organ pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że obiekt ten nie może zostać uznany za budynek gospodarczy. Z racji tego, że Prawo budowlane bądź inne przepisy nie zawierają definicji legalnej obiektu magazynowego, organ pierwszej instancji przy wykładni tego pojęcia posłużył się potocznym rozumieniem tego pojęcia, jak również wskazaniami Polskiej Normy PN-ISO 6707-1 "Budownictwo. Technologia. Terminy Ogólne.", a także normą PN-B-01012:1981 "Budowle Magazynowe – Podział, nazwy i określenia". Ustalono, że obiekt magazynowy to obiekt służący do przechowywania lub dystrybucji towarów lub do magazynowania towarów zabezpieczając składowane w nim wyroby przed ubytkami ilościowymi i stratami jakościowymi. W tym kontekście organ uznał, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi obiekt magazynowy, a w związku z tym, jego wzniesienie nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia te należy podzielić. Nie można też uznać, że orzeczenie oparte jest na Polskich Normach, które, jak słusznie wskazano w odwołaniu, nie stanowią źródeł prawa. W przypadku konieczności zdefiniowania i doprecyzowania pojęć, nie posiadających definicji legalnych, koniecznym jest bowiem sięgnięcie do potocznego znaczenia tychże pojęć, a także, pomocniczo, do rozumienia tych pojęć w Polskich Normach. W tym wypadku Polskie Normy nie pełnią roli źródła prawa, ale pozwalają na doprecyzowanie znaczeniowe pojęć, których rozumienie w języku potocznym może różnić się od rozumienia tych pojęć jako terminów specjalistycznych, przykładowo w budownictwie. W konsekwencji również zdaniem ŚWINB należało przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną realizacją budynku, którego wzniesienie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem PINB dla Miasta R. prowadził postępowanie w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania w pierwszej kolejności winno zostać wdrożone postępowanie, mające na celu legalizację samowoli budowlanej. Aby takie postępowanie mogło zostać wdrożone, muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. obiekt musi być zgodny z obowiązującymi dla miejsca jego lokalizacji przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. PINB dokonując analizy zgodności przedmiotowego obiektu z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił, że jest on położony na terenie, oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej. Na tym terenie obowiązuje zakaz budowy m.in. wszelkich obiektów i urządzeń produkcyjnych, warsztatów kamieniarskich, blacharskich, lakierniczych, stolarni, dyskotek, punktów skupu złomu żelaznego i metali kolorowych oraz obiektów magazynowo - składowych i związanych z produkcją rolną lub przechowywaniem płodów rolnych. Oznacza to, że lokalizacja spornego budynku jest niezgodna z zapisami tego planu. W konsekwencji należy uznać, że nie są spełnione przesłanki do wdrożenia trybu legalizacyjnego spornego obiektu, określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej zaś sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobligowane są do orzeczenia nakazu rozbiórki tego obiektu. W świetle treści art. 52 Prawa budowlanego, prawidłowo określono też adresata tego obowiązku, tj. inwestora robót. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB w Katowicach reprezentowany przez radcę prawnego M. K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: 1) przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną, ponowną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji; 2) prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zaaprobowanie zakwalifikowania konstrukcji, jako obiektu o funkcji magazynowej, w sytuacji, gdy nie spełnia on przesłanek ustawowych obiektu budowlanego; 3) prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez zaaprobowanie przyjęcia, iż wykonanie konstrukcji wyczerpuje znamiona pojęcia budowy, a co za tym idzie wskazanie, że powstała w wyniku budowy, a działka 1 jest działką zabudowaną; 4) przepisów postępowania tj. art. 6 Kpa poprzez zaaprobowanie orzekania m.in. na podstawie Polskiej Normy PN-ISO 6707-1 oraz PN-B-01012:1981, gdzie normy te nie stanowią przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wbrew odmiennemu stanowisku organów orzekających objęty nakazem rozbiórki obiekt nie jest podlegającym reglamentacji Prawa budowlanego obiektem budowlanym. W tym zakresie organy dokonały błędnej oceny jego cech technicznych. Obiekt ten nie jest bowiem trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów, jego konstrukcja ma tymczasowy charakter. Organy dokonały w tym względzie wybiórczej oceny dowodów, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 7 Konstytucji. Nie wypowiedziały się też co do tego czy obiekt ten ma przegrody budowlane. Zgodnie z art. 6 Kpa orzeczenia organów mogą opierać się tylko na obowiązujących przepisach, a nie na dowolnie wybranych normach lub wytycznych. W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Katowicach wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji zaskarżonej. Na rozprawie sądowej w dniu 12 września 2018 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania D. P. stwierdził, że objęty postępowaniem obiekt stanowi samowolę budowlaną i powinien podlegać rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew sformułowanym w niej zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż sprawa nie została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym wystarczająco do jej załatwienia oraz, iż organy swoje orzeczenia oparły na błędnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów. W świetle treści protokołu z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r. czynności kontrolnych i dołączonych do tego protokołu fotografii, prawidłowo ustaliły organy obu instancji, że objęty postępowaniem obiekt został wzniesiony w wyniku prac budowlanych z użyciem wyrobów budowlanych (m.in. blachy fałdowej stalowej i metalowych kształtowników) i należy go uznać za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W świetle utrwalonego na gruncie tego aktu prawnego orzecznictwa, prawidłowo uznały też organy, że jest on trwale związany z gruntem. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1024/15). Taką cechę sporny obiekt niewątpliwie posiada z uwagi na związany z jego metalową konstrukcją i obudową ciężar. Brak jest też dostatecznych podstaw do zakwestionowania stwierdzenia organu odwoławczego, że obiekt ten posiada fundamenty, których funkcję pełnią płyty betonowe na których został posadowiony, co nie było przez stronę skarżącą kwestionowane. Nie może też ulegać wątpliwości, że jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, którą to funkcję pełnią jego ściany z blachy fałdowej stalowej ocynkowanej przymocowane do metalowych kształtowników oraz, iż posiada on dach. W konsekwencji brak jest też dostatecznych podstaw do zanegowania stanowiska organów orzekających, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowanego. Nawet gdyby przyjąć, że nie jest on budynkiem (gdyby przyjąć, że kwestia istnienia fundamentów nie została dostatecznie wyjaśniona) to nie może ulegać wątpliwości, że stanowi on obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy, zrealizowany w następstwie wykonania robót budowlanych. Za takie obiekty uznawane są bowiem m.in. tymczasowe obiekty budowlane jak np. barakowozy czy kioski uliczne (art. 3 pkt 5 ustawy). W konsekwencji nawet gdyby przyjąć, że stanowi on tymczasowy obiekt budowlany, to jego realizacja również wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Budowa takiego obiektu nie została bowiem objęta zwolnieniem na podstawie art. 29 tego aktu prawnego i to nawet gdyby przyjąć, że nie jest on trwale związany z gruntem. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet podnoszone, aby miał być on przeniesiony w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy (związku z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy). Prawidłowo ustaliły też, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego w związku z treścią § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet podnoszone, aby został on wybudowany dla pełnienia funkcji o jakich w tym przepisie mowa, tj. ogólnie aby pełnił on funkcję służebną dla mieszkańców budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej i ich otoczenia, czy też w zabudowie zagrodowej. Wtedy mógłby być bowiem w określonych sytuacjach zrealizowany ewentualnie w oparciu o zgłoszenie. W konsekwencji jego legalizacja była możliwa jedynie na warunkach określonych w art. 48 Prawa budowlanego tj. m.in. w sytuacji gdyby jego budowa była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony. W tym przedmiocie zasadnie bowiem organy orzekające zakwalifikowały powyższy obiekt jako magazynowo - składowy w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt 4 lit. a obowiązującego planu zagospodarowania, przy wcześniejszym wykluczeniu (o czym wyżej) jego kwalifikacji jako budynku gospodarczego. W tym względzie zadecydowało jego przeznaczenie i faktyczne wykorzystanie do przechowywania materiałów związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącego, co zostało ustalone w oparciu o treść protokołu kontroli w dniu [...] r., w tym w oparciu o sporządzone wówczas fotografie i wyjaśnienia skarżącego oraz treść wynikającego z wpisu do Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej RP zakresu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Treść tych dowodów nie została w żaden sposób podważona i poczynione w oparciu o nie ustalenie nie narusza art. 7, art. 77, art. 80 Kpa. Swoje stanowisko w tym względzie organ pierwszej instancji wyczerpująco i prawidłowo uzasadnił (zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa). Nie można przy tym przyjąć, że ustalenie to zostało poczynione w oparciu o treść Polskich Norm, które w tym zakresie (gdy chodzi o kwalifikację obiektu jako magazynowego) nie mają normatywnego znaczenia. Treścią tych norm oraz rozumieniem budynku magazynowego występującym w języku polskim organ pierwszej instancji posłużył się bowiem tylko posiłkowo, co w orzecznictwie jest aprobowane. Przyjmując, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlano – składowy prawidłowo przyjęły organy orzekające, że w związku z treścią obowiązującego planu zagospodarowania i treścią art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jego legalizacja nie jest dopuszczalna. Prawidłowo nałożyły zatem na skarżącego jako jego inwestora obowiązek jego rozbiórki, a to zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 pkt 1 tego aktu prawnego. Orzeczenie tej samej treści powinno zapaść zresztą również gdyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt nie stanowi budynku lecz obiekt budowlany (w tym tymczasowy obiekt budowlany) zrealizowany bez wymaganego zgłoszenia. Wówczas nakaz rozbiórki byłby orzeczony na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). ec