II SA/Gl 740/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. nr PINB. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na D. i S. N. obowiązek sporządzenia dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w P. na magazyn [...] i części zamiennych do [...]. W uzasadnieniu podał, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 787/01, którym uchylona została decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. ( nr [...]) i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. ( nr [...]), którymi udzielono D. i S. N. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w przedmiotowym budynku na pomieszczenia magazynowo-handlowe. Organ wskazał także, że nałożony na właścicieli budynku obowiązek zmierza do doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Następnie decyzją z dnia [...]r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. udzielił D. i S. N. pozwolenia na użytkowanie części pomieszczeń piwnicznych budynku przy ul. [...] w P. jako magazynu [...] i części zamiennych do [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazany został przepis art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1, 2, 3 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W motywach tego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z oświadczeniem współwłaścicielki budynku użytkowanie znajdujących się w tym obiekcie części pomieszczeń piwnicznych polegać będzie na wykorzystywaniu ich jako pomieszczeń magazynowych bez prowadzenia działalności handlowej. W tym stanie rzeczy w związku z przedłożeniem przez zobowiązanych oceny technicznej, z której wynika, że pomieszczenia piwniczne przeznaczone na magazyn [...] i części zamiennych nadają się do użytkowania oraz stwierdzeniem zgodności zmiany sposobu użytkowania piwnic z obowiązującym planem miejscowym należało wydać przedmiotowe pozwolenie. O wydaniu tej ostatniej decyzji PINB w P. powiadomił pismem z dnia [...]r. P. P. właściciela sąsiedniej nieruchomości, którego wystąpienia zainicjowały wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. [...]. W zawiadomieniu tym organ wskazał, że w związku z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego adresat pisma nie był stroną tego ostatniego postępowania. W dniu [...]r. P. P. skierował do PINB pismo zatytułowane jako "zawiadomienie o naruszeniu prawa budowlanego w zakresie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania", domagając się od organu podjęcia szybkich i skutecznych działań umożliwiających realizację wyroku NSA z 5 lutego 2003 r. W odpowiedzi na to wystąpienie PINB pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, że dwie wymienione na wstępie decyzje zakończyły postępowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji zrealizowanej bez wymaganego zezwolenia. Stanowisko to organ podtrzymał w odpowiedziach na kolejne pisma P. P. kierowanych bezpośrednio do PINB bądź do innych organów ( Burmistrza Miasta P., czy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ). Podobne stanowisko zaprezentował też [...]WINB w piśmie z dnia [...]r. informując ponadto adresata, że jeżeli użytkowanie pomieszczeń piwnicznych na sąsiedniej nieruchomości rodzi opisane przez niego uciążliwości to musi on to udokumentować i potwierdzić stosownymi badaniami. W piśmie z dnia [...]r. [...]WINB w K. zauważył jednak, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ), zgodnie, z którym do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. W związku z takim stanowiskiem organu II instancji P. P. pismem z dnia [...]r. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją PINB w P. z dnia [...]r. oraz o sprawdzenie, czy wykonanie podpiwniczenia w budynku D. i S. N. nie stanowi zagrożenia w warunkach przenoszenia drgań spowodowanych przejazdem ciężkich pociągów i nie może być przyczyną katastrofy budowlanej. W następstwie tego wniosku decyzją z dnia [...]r. PINB odmówił – powołując się na przepis art. 149 § 3 k.p.a. – wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie części pomieszczeń piwnicznych w budynku małżonków N.. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wszczęte zostało z wniosku inwestorów złożonego w dniu [...]r., a zatem ponad rok po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Tym samym w sprawie znalazł zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym wspomnianą ustawą nowelizującą. W odwołaniu od tej decyzji P. P. zakwestionował stanowisko organu I instancji wskazując, że sprawa dotycząca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w budynku małżonków N. toczy się z jego wniosku od [...] r., a tym samym odrębny wniosek złożony przez inwestorów w [...]r. miał na celu wyłączenie go od udziału w postępowaniu. Zarzucił powołanie się w uzasadnieniu decyzji na przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bez wskazania miejsca jego publikacji. W uzasadnieniu tym jego zdaniem pominięto też fakt, że inwestorzy pierwotnie złożyli projekt budowlany przewidujący pogłębienie piwnic o 22 cm, aby ich wysokość wyniosła 2,5 m, a o takiej zmianie dokumentacji powinien zostać zawiadomiony jako właściciel sąsiedniej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 3 kpa, a w uzasadnieniu zaakceptował stanowisko PINB. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w toku postępowania prowadzonego po wyroku NSA małżonkowie N. zrezygnowali z zamiaru pogłębienia do wysokości 2,5 m piwnic w części magazynowej ich budynku. Zmienili także swój pierwotny zamysł handlu hurtowego artykułami przemysłowymi, a w ich budynku nie jest prowadzona ani hurtowa sprzedaż, ani naprawa [...]. Wreszcie wyjaśnił, że odwołujący się brał udział na prawach strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania piwnic sąsiedniego budynku. Nie mógł jednak brać udziału w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie tych piwnic na cele magazynowe z uwagi na treść art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z 2003 r. W skardze do sądu administracyjnego P. P. domagał się uchylenia w całości decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi podał, że organ odwoławczy w swojej decyzji zwrócił uwagę jedynie na fakty wygodne ze względu na interes prawny i gospodarczy Państwa N., a całkowicie pominął jego interes prawny i faktyczny. Zakwestionował ustalenia organów dotyczące prowadzenia w przedmiotowym obiekcie jedynie działalności magazynowej, wskazując, że jest tam prowadzona przede wszystkim sprzedaż detaliczna [...]. Podał także, iż wykorzystywanie piwnic na magazyn [...] powoduje tarasowanie przejazdu i ogromny hałas, bowiem transport [...] odbywa się dużymi i ciężkimi samochodami. Zarzucił wykonanie fundamentów i piwnic w budynku uczestników postępowania niezgodnie z projektem budowlanym, co powoduje zagrożenie katastrofą budowlaną. Podniósł, bliżej nie uzasadniając swojego stanowiska, kwestię sprzeczności sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych z przepisami planu miejscowego oraz zwrócił uwagę na zagrożenie pożarowe jakie powoduje składowanie hurtowych ilości [...] w opakowaniach tekturowych w pobliżu kotłowni. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zakwestionował prawidłowość zastosowania w sprawie toczącej się od [...]r. przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wprowadzonego w [...]r., a ponadto nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący ponownie zgłosił wątpliwości dotyczące wykonania stropów piwnicznych w budynku sąsiadów niezgodnie z dokumentacją budowlaną i bez odpowiedniego nadzoru. Kwestię tę podnosił on już w czasie, gdy budowę prowadził poprzedni właściciel T. B., który nie wykonał ściany piwnicy przylegającej bezpośrednio do jego budynku na ławie fundamentowej. Później wykonano roboty wypełniające tę ścianę pustakami, lecz jego zdaniem nie usunęło to istniejących zagrożeń dotyczących utraty stabilności statycznej konstrukcji. Organy nadzoru budowlanego jednak nigdy merytorycznie nie rozpatrzyły jego licznych interwencji oraz nie otrzymał on opinii, że konstrukcja sąsiedniego budynku absolutnie nie stanowi zagrożenia dla najbliższego otoczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) oraz nie będąc – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a. )- związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Przesłankami nakazującymi organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest m.in. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu ( 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz wyjście na jaw istotnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję ( art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), na które to przesłanki powołał się skarżący w swoim wniosku z dnia [...]r. W przypadku pierwszej z wymienionych przesłanek wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie strony, a w przypadku drugiej z urzędu, bądź na żądanie strony, zatem istotnym warunkiem uruchomienia postępowania wznowieniowego było ustalenie czy skarżącemu zgłaszającemu takie żądanie przysługiwał status strony postępowania. Zauważyć w tym miejscu należy, że badanie merytorycznych przesłanek opisanych w art. 145 § 1 k.p.a. organ przeprowadza po wznowieniu postępowania, do którego dochodzi, gdy podanie zawierające takie żądanie spełnia wymogi formalne. Zachowanie tych wymogów podlega wstępnemu badaniu, w którego efekcie dochodzi bądź to do wydania postanowienia w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., bądź do wydania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W kontrolowanym postępowaniu bezsporne jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku D. i S. N. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnicznych w należącym do nich budynku przy ul. [...] w P. jako magazynu [...] i części zamiennych do [...]. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji na inwestorze, który dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ciążył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku, gdy organ wydał decyzję o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( art. 55 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane < Dz. U. Nr 93, poz. 888> ). Przywołany art. 2 ust. 2 ustawy która zmieniła z dniem 31 maja 2004 r. ustawę – Prawo budowlane nakazywał w sprawach zmiany obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosowanie przepisów dotychczasowych. Zauważyć jednocześnie trzeba, że przywołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., a zatem był to jeden z przepisów "dotychczasowych" do których odsyłał ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. Skoro zaś zgodnie z przywołanym art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to zasadnie organy obu instancji uznały, że skarżący będący właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestorów nie mógł być stroną tego postępowania i w związku z tym prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą decyzję o odmowie wznowienia postępowania opartą na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. organ może wydać w tych wypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną, albo która wprawdzie stroną jest, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia (vide : m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r. VI SA/Wa 291/04 w: LEX nr 165013). Za bezpodstawny należy uznać podniesiony w skardze zarzut kwestionujący prawidłowość zastosowania w sprawie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na to, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez małżonków N. piwnic w ich budynku toczyło się od [...]r. W świetle obowiązującego w tym czasie przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia stosowało się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 ( vide : Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ). Zauważyć trzeba, że postępowanie zmierzające do legalizacji tego rodzaju samowoli budowlanej toczyło się wówczas niejako dwuetapowo. Konsekwencją zrealizowania obowiązku nałożonego decyzją opartą na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy był, bowiem, na co Sąd wskazał już wyżej, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W tym miejscu należy zwrócić jednak uwagę, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z regulacjami wynikającymi z Prawa budowlanego nie jest postępowaniem toczącym się z urzędu, lecz z wniosku inwestora. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Powyższe ustalenie powoduje, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania ( na zasadzie podwójnego odesłania wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dniem 31 maja 2004 r. ustawę Prawo budowlane ) inny przepis przejściowy zawarty w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ) wskazany w piśmie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., zgodnie z którym do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosowało się przepisy dotychczasowe. W świetle przeprowadzonych rozważań, skoro postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie części piwnic w budynku małżonków N. jako magazynu [...] i części do [...] zostało jednak wszczęte z wniosku inwestorów dopiero w dniu [...]r. to z oczywistych względów wspomniany przepis przejściowy nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu i zasadnie organ odwoławczy wycofał się z zajętego wcześniej stanowiska. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze oraz piśmie procesowym skarżącego z dnia [...]r. należy wyjaśnić, że nie mogły być one rozpatrzone przez Sąd w przedmiotowym postępowaniu bowiem odnosiły się do kwestii wykraczających poza granice kontrolowanej sprawy. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.