II SA/Gl 741/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie nakazania przedłożenia dokumentacji powykonawczej linii kablowej oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał "A" wykonanie i przedłożenie w terminie do [...] r. dokumentacji powykonawczej linii kablowej [...] kV na trasie "B" – szyb "[...]" w K. [...] w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy po rozpatrzeniu odwołania P. S. na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Następnie pismem z daty [...] r. które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] r "A", wystąpił o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu wniosku na podstawie art. 154 kpa, decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu, który przedłużono do dnia [...] r., odstępując od uzasadnienia rozstrzygnięcia jako uwzględniającego w całości żądanie strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S. – właściciel działki nr [...], zarzucając niepowiadomienie go o mającej nastąpić zmianie decyzji, a tym samym pozbawieniu go udziału w postępowaniu. Nadto, odwołujący się zakwestionował prawidłowość poprzednich działań organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, bowiem jego zdaniem linia kablowa biegnąca po skosie jego działki została wybudowana samowolnie i podlega dyspozycji art. 48 tego prawa. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania celem rozpoznania wniosku inwestora w trybie art. 155 kpa, podzielając zarzut odwołującego się co do pozbawienia go udziału w postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w tym postępowaniu nie mogą być rozpoznane pozostałe zarzuty, dotyczące poprzedniego postępowania. Skargę na decyzję ostateczną wniósł "A" Skarżący zarzucił, że z naruszeniem § 2 rozp. Ministra Środowiska z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie właściwości rzeczowej specjalistycznego urzędu górniczego – Urzędu Górniczego do Badań Kontrolnych Urządzeń Energomechanicznych ( Dz. U. Nr 102, poz. 857), przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, zamiast urzędowi, wskazanemu w tym rozp. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej bowiem powołane rozp. nie przenosi kompetencji pomiędzy organami nadzoru budowlanego a organami nadzoru górniczego lecz w strukturze tych organów, zaś przedmiotowa linia kablowa [...] kV, nie jest obiektem budowlanym zakładu górniczego. Uczestnik postępowania P. S. w piśmie z dnia [...] r. zarzucił przewlekłość postępowania i niewyjaśnienie sprawy co do trybu likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie przedmiotowej linii po skosie jego działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była wyłącznie zaskarżona decyzja kasacyjna. Postępowanie administracyjne zainicjowane przez stronę skarżącą, zmierzało do zmiany decyzji ostatecznej organów nadzoru budowlanego – poprzez przedłużenie terminu jej wykonania. Wniosek o zmianę decyzji ostatecznej wszczyna co prawda nowe postępowanie administracyjne i ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia lub stwierdzenia nieważności ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 676). System nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie ( komentarz, str. 674). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że zmiana terminu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, dopuszczalna jest wyłącznie w trybie art. 155 kpa. Jest to bowiem decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. Prawa nabyte z decyzji można utożsamiać z każdą korzyścią, ją strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakteru i wielkości ( komentarz, str. 689; także wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07, LEX nr 485362). Zatem treścią prawa nabytego będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Podstawową przesłanką zastosowania przepisu art. 155 kpa, jest zaś zgoda stron, czyli wszystkich osób, wymienionych w art. 28 kpa. W niniejszej sprawie przymiot strony przysługiwał nie tylko stronie skarżącej jako wnioskodawcy, lecz również uczestnikowi postępowania P. S. – jako właścicielowi działki nr [...], przez którą przebiega sporna linia kablowa. Tymczasem P. S. nie tylko nie wyraził zgody na zmianę decyzji PINB w K. z dnia [...] r., utrzymanej w mocy na podstawie decyzji [...] WINB z dnia [...] r., lecz nawet nie został powiadomiony o złożeniu wniosku w tym przedmiocie. Uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji przez organ I instancji nastąpiło zatem z naruszeniem gwarancji procesowych ( art. 10 § 1 kpa), jak i przy zastosowaniu niewłaściwego trybu z art. 154 kpa, zamiast – art. 155 kpa z uwagi na charakter prawny decyzji wydanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Tego rodzaju wady prawne decyzji organu I instancji nie mogły być w żaden sposób usunięte w trybie odwoławczym. Odwołanie P. S. musiało odnieść skutek i obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Na tej podstawie prawnej organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja prawna wbrew zarzutom skargi wyklucza przekazanie w tym trybie sprawy innemu organowi niż temu, który wydał decyzję w I instancji. W sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzję w I instancji wydał organ niewłaściwy, uwzględnienie odwołania winno zaś nastąpić poprzez uchylenie tejże decyzji i umorzenie postępowania przed tym organem w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 465/08, LEX nr 508422). Jednakże zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw do kwestionowania właściwości organów nadzoru budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 155 kpa. Przepis ten przewiduje jednoznacznie właściwość organu administracji, zastrzegając kompetencje na rzecz organu, który wydał decyzję ostateczną lub organu wyższego stopnia. Zatem w sytuacji, gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., która w postępowaniu odwoławczym została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, właściwymi do zmiany decyzji mogą być jedynie te organy. Decyzję ostateczną wydały bowiem organy nadzoru budowlanego, a nie – organy nadzoru górniczego. Zasadnie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że przywołane przez stronę skarżącą rozporządzenie Min. Środowiska z dnia 29 czerwca 2009 r., przesuwało właściwość w obrębie struktury organów nadzoru górniczego w związku z utworzeniem specjalistycznego urzędu górniczego, nie zmieniając zakresu właściwości organów nadzoru budowlanego. W istocie zarzuty skargi, sprecyzowane w toku rozprawy sądowej, zmierzały do podważenia kompetencji organów nadzoru budowlanego do orzekania w sprawie spornej linii kablowej jako obiektu budowlanego zakładu górniczego ( art. 89 a ustawy – Prawo budowlane). Jednak tego rodzaju spór nie może być rozstrzygnięty w ramach niniejszego postępowania sądowego, którego przedmiotem nie jest decyzja ostateczna, objęta żądaniem zmiany w zakresie terminu jej wykonania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 771/07, tryby z art. 154 kpa i art. 155 kpa, nie stanowią trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tych trybów rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma być uchylona lub zmieniona. Tymczasem do osiągnięcia takiego skutku zmierzał również uczestnik P. S. Jednak zarzuty naruszenia prawa ( zastosowania niewłaściwego trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wobec spornej linii kablowej ), jak i naruszenia przepisów o właściwości organów nadzoru górniczego, nie mogły być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. O ile decyzja ostateczna zapadła z naruszeniem prawa, jej podważanie możliwe jest jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy stanowi bowiem kwalifikowaną wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w odrębnym trybie nadzwyczajnym przed organem wyższego stopnia ([...] Inspektorem Nadzoru Budowlanego). Dopóki jednak decyzja ostateczna pozostaje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości i ma walor wiążący. W konsekwencji, do zmiany decyzji ostatecznej, wydanej przez organ nadzoru budowlanego, nie jest właściwy organ nadzoru górniczego. O ile zaś w niniejszej sprawie zachodzą wątpliwości co do organu właściwego do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, to dotyczą one właściwości organu nadzoru budowlanego, który wydał decyzję w I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Mianowicie, rozważenia wymaga kwestia, czy w takiej sytuacji decyzję ostateczną wydał organ I instancji, czy też organ odwoławczy. Zdaniem składu orzekającego, przepis art. 155 kpa – w przeciwieństwie do regulacji zawartej w art. 150 kpa w zakresie właściwości organów w sprawie wznowienia postępowania, nie stanowi o właściwości organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Stąd też w sytuacji utrzymania w mocy w trybie odwoławczym, walor ostateczności należy wiązać również z decyzją organu I instancji. Zatem do zmiany takiej decyzji władny jest organ I instancji jako organ, który ją wydał, bądź organ wyższego stopnia. W konsekwencji, w niniejszej sprawie do zmiany decyzji PINB z dnia [...] r., która została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym, właściwy był organ, który ją wydał w I instancji. O ile zaś decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy ( z naruszeniem kompetencji organów nadzoru górniczego), to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego możliwe jest jedynie w odrębnym trybie nadzwyczajnym w drodze stwierdzenia nieważności. Ocena tej kwestii nie należy do niniejszego postępowania. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ, którego działanie zaskarżono, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).