II SA/Gl 742/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku W wyniku przeprowadzonych w dniach [...] i [...] r. oraz w dniu [...] r. oględzin na działce nr [...] w S. (protokoły z oględzin przybliżone zostaną w dalszej części uzasadnienia) Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył F. L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wycięcie bez wymaganego pozwolenia [...] drzew o wskazanych w osnowie decyzji obwodach pni. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż podczas wizji w dniu [...] r., dokonano oględzin terenu działki nr [...] bez udziału F. L., który mimo że został powiadomiony o terminie, odmówił udziału w wizji. Stwierdzono wówczas, w oparciu o zeznania świadków, że F. L. dokonał bez zgody współwłaścicieli nieruchomości (do których kręgu strona nie należy) wycinki drzew. Ustalenie gatunków i wymiarów, oraz liczby wyciętych drzew okazało się niemożliwe z powodu wykarczowania i wypalenia pni, jak również z powodu braku kłody. Jako podstawę obliczenia administracyjnej kary pieniężnej przyjęto zatem dane zebrane w toku postępowania administracyjnego. Ponieważ w tej sprawie w dniu [...] r., odbyła się wizja z udziałem m.in. pracownika Urzędu Gminy R., podczas której dokonano pomiarów najmniejszych średnic pni [...] wyciętych drzew, Wójt Gminy R. w oparciu o powyższe ustalenia naliczył administracyjną karę pieniężną. Protokół ten stanowił również podstawę do naliczenia grzywny za kradzież [...] drzew z terenu działki nr [...] w toczącej się przeciwko F. L. sprawie przed Sądem Grodzkim w Z.. Organ I instancji wskazał nadto, iż ponieważ zmierzone zostały najmniejsze średnice pni drzew wyciętych bez zezwolenia, po obliczeniu obwodów zostały one w myśl przepisów pomniejszone o 10 %. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez F. L. odwołania, kwestionującego dokonane w trakcie oględzin ustalenia, podnoszącego, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji jest współwłaścicielem przedmiotowej działki, jak również stwierdzającego, iż o oględzinach w dniu [...] r. nie był powiadomiony - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę właściciela. Nawet zatem w sytuacji gdy osoba fizyczna chce usunąć drzewa lub krzewy rosnące na swojej nieruchomości ma obowiązek uzyskania powyższego zezwolenia. Natomiast gdy nieruchomość znajduje się we współwłasności, osoba ubiegająca się o zgodę na usunięcie drzewa lub krzewów powinna uzyskać także zezwolenie pozostałych współwłaścicieli na ich usunięcie. Usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia skutkuje zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody wymierzeniem kary w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229 ). W konsekwencji, zdaniem Kolegium, wymierzenie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia było zasadne, a organ prowadził postępowanie zgodnie z procedurą administracyjną. Strona wbrew temu, co twierdzi w odwołaniu została zawiadomiona o terminie oględzin w sposób prawidłowy, na co wskazuje zawarte w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez J. L. Pismem z dnia [...] r. F. L wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu nieadekwatność wymierzonej kary do okoliczności sprawy oraz nieprawidłowość ustaleń co do liczby i rozmiarów wyciętych drzew. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dodatkowych pismach procesowych z dnia [...] r. oraz [...] r. skarżący wskazał, iż jego zdaniem nieprawdą jest jakoby wypalił pnie drzew, nieprawdą jest także by wyciął aż [...] drzew. W rzeczywistości drzew tych było jedynie [...], natomiast resztę wycięły pomawiające go osoby. Podniósł także, iż jego zdaniem przebieg postępowania dowodzi próby usunięcia go z miejscowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że dotknięte one są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem tut. Sądu orzekające w sprawie organy określonych w przywołanych normach wymogów nie dochowały i nie zbadały wszechstronnie rozpoznawanej sprawy, a tym samym wydane przez nie rozstrzygnięcia są co najmniej przedwczesne. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny statusu F. L. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika bowiem, iż strona twierdzi, że jest współwłaścicielem nieruchomości, na której wycięto drzewa, podczas gdy Wójt Gminy R. wskazuje, w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że zdaniem organu F. L. do kręgu współwłaścicieli nie należy. Skupiając się na kwestii ewentualnego prawa współwłasności (notabene do końca postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny nie wyjaśnionego) organy pominęły konieczność ustalenia czy F. L. był w dacie wycięcia drzew posiadaczem położonej w S. nieruchomości nr [...]. Tym samym nie wyjaśniona została jedna z kwestii kluczowych w sprawie albowiem za delikt w postaci usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia odpowiada wyłącznie posiadacz nieruchomości, gdyż tylko on może wystąpić o zezwolenie na usunięcie – por. szerzej np. W. Radecki: Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Warszawa 2006, s. 262 i nast. Nie wyjaśniona została w sposób nie budzący wątpliwości także kwestia ilości i wymiarów wyciętych przez skarżącego drzew. Wskazać bowiem należy, iż akta sprawy zawierają w tej mierze dwa sprzeczne ze sobą protokoły z dokonanych w dniach [...] i [...] r. oględzin (trzeci protokół z dnia [...] r. nie obrazuje już kwestii ilości i obwodu wyciętych drzew stwierdzając jedynie, iż pnie po ściętych drzewach zostały wypalone). I tak w myśl protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] r. wizji, w której poza przedstawicielami Urzędu Gminy uczestniczyli M. M., A. B., Z. S., M. S., K. S. i F. S. (z akt nie wynika by F. L. o fakcie i terminie oględzin został powiadomiony) ustalono, iż wyciętych zostało [...] drzew, w tym [...] jesionów, [...] brzozy i [...] świerków. W protokole precyzyjnie, z dokładnością co do centymetra określono obwód każdego z wyciętych drzew. Z kolei protokół z kolejnej wizji, przeprowadzonej w dniu [...] r. z udziałem po części tych samych osób, które uczestniczyły w poprzednich oględzinach, zawiera ustalenia w znacznej części odmienne, stojące w ewidentnej sprzeczności z dokonanymi 3 tygodnie wcześniej. Uczestnicy wizji stwierdzili bowiem, iż wyciętych zostało [...] drzew, w tym [...] brzóz, [...] świerki, [...] wierzby i i [...] jesiony. Pomiędzy dokonanymi w trakcie oględzin ustaleniami zachodzą zatem daleko idące różnice zarówno w odniesieniu do ilości wyciętych drzew, jak też ich gatunków, a także gabarytów. Pomimo wskazanych sprzeczności, ewidentnie wymagających dalszych ustaleń, Wójt Gminy R. dalszych czynności wyjaśniających nie przeprowadził i wydał decyzję wymierzającą F. L. karę przyjmując za poprawne wskazujące większą liczbę usuniętych przez stronę drzew ustalenia wynikające z protokołu z dnia [...] r. Organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego, pomimo wskazanych wyżej różnic w ustaleniach, uznał za wiarygodny jedynie protokół z oględzin dokonanych w dniu [...] r., a do kwestii powstałych różnic w ogóle się nie odniósł. Nie odniósł się też do faktu, iż przyjęty jako podstawa ustaleń protokół został podpisany wyłącznie przez pracownika Urzędu Gminy R. A. S. Pozostałe osoby (za wyjątkiem F. L., który w ogóle odmówił złożenia podpisu) umieściły swoje podpisy jedynie w miejscach potwierdzających uczestnictwo w wizji (w części nagłówkowej formularza oraz na dołączonej w charakterze załącznika cyt. "Liście obecności"). Żadna z tych osób, oprócz wymienionego pracownika, nie złożyła natomiast podpisu pod zawartymi w protokole ustaleniami, potwierdzając tym samym ich poprawność. Wskazać w tym miejscu należy, iż dysponując sprzecznymi dowodami organ administracji publicznej może oczywiście dokonać ich oceny i przychylić się jedynie do treści niektórych z nich. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. w takiej sytuacji organ zobowiązany jest jednak nie tylko wskazać, w uzasadnieniu faktycznym podjętej decyzji, dowody, na których się oparł, lecz także przekonujące przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Okoliczności tych organ I instancji nie wykazał, pozostawiając tym samym kwestię prawidłowości przyjętych przez siebie ilości i gabarytów drzew niewyjaśnioną. Z akt nie wynika też by jakichkolwiek w tej mierze własnych ustaleń dokonało w trakcie postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Nie odniosło się ono także do faktu zakwestionowania przez odwołującego się ustaleń co do wyciętych drzew, a także jego stwierdzenia, iż nieprawdą jest, że pnie zostały wypalone, W konsekwencji zarówno decyzję organu II instancji jak też utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną należy uznać za wydane bez należytego zbadania okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza bez ustalenia czy F. L. w ogóle może być wymierzona kara, o której mowa powyżej, a jeśli tak to ile w istocie i jakich drzew zostało przez niego wyciętych (skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. twierdzi, że wyciął ich [...]). Tym samym decyzje te należy ocenić jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na podjęte przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięcia. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie zatem jednoznaczne i nie pozostawiające wątpliwości wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a następnie, stosownie do dokonanych ustaleń, wydanie właściwego, należycie umotywowanego rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.