II SA/Gl 742/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] w Toszku na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu drugiego, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie podlega wykonaniu, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasadza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] złotych. W następstwie przeprowadzonej w dniu [...] roku kontroli [...] w T. w zakresie ochrony przeciwpożarowej Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją z dnia [...] roku nr [...] nakazał [...] w T. wykonanie – w terminie wskazanym w tej decyzji – szeregu obowiązków wymienionych w 9 kolejnych punktach decyzji. Wśród obowiązków nałożonych na Szpital – w związku ze stwierdzonymi uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe – nakazano (w pkt 1 decyzji) zastosowanie w budynku "[...]" Szpitala zastosowanie dźwiękowego systemu ostrzegawczego, umożliwiającym rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych dla potrzeb bezpieczeństwa osób przebywających w budynku, nadawanych automatycznie po otrzymaniu sygnału z systemu sygnalizacji pożarowej, a także przez operatora. Jako podstawę prawną tego obowiązku wskazano § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563, dalej powoływane jako rozporządzenie). W punkcie 2 decyzji nakazano zapewnić możliwość natychmiastowego użycia drzwi ewakuacyjnych prowadzących z korytarzy poszczególnych oddziałów do klatek schodowych w budynku "[...]". Jako podstawę tego obowiązku powołano § 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] w T., kwestionując jedynie nakazy objęte pkt 1 i 2 decyzji. Zdaniem wnoszącego odwołanie wykonanie decyzji w pkt 1 (obowiązek zastosowania dźwiękowego sygnału ostrzegawczego) będzie prowadzić do pogorszenia stanu zdrowia pacjentów, którzy cierpią na ostre psychozy z kręgu schizofrenii lub psychoz efektywnych objawiających się niepokojem, lękiem i poczuciem zagrożenia, a sygnał ten może być przez nich interpretowany w sposób urojeniowy oraz nasilać lęki i poczucie zagrożenia (oświadczenie lekarskie). Oznacza to, że zastosowanie dźwiękowego sygnału ostrzegawczego będzie prowadzić do pogorszenia stanu zdrowia pacjentów, a także utrudnienia przeprowadzenia przez personel ewakuacji. W związku z tym – zdaniem odwołującego się – zaskarżony nakaz narusza § 4 ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym, że rozporządzenie dopuszcza stosowanie w zakresie § 25 ust. 1 rozporządzenia rozwiązań zamiennych – to organ orzekający – winien rozważyć i wskazać na takie możliwości. Uzasadniając zakwestionowanie pkt 2 decyzji skarżący podał, że oddziały [...] [...]w T. są oddziałami zamkniętymi, na których przebywają m. innymi chorzy, wobec których na mocy orzeczeń sądowych, wykonywany jest środek zabezpieczający. Szpital ponosi odpowiedzialność za ich bezpieczeństwo i zobowiązany jest zapobiec samowolnemu oddaleniu się chorych z oddziału. Z tego też powodu drzwi wejściowe i drzwi ewakuacyjne zamykane są na tzw. klucz psychiatryczny, będący w posiadaniu każdego pracownika, co umożliwia w każdej chwili natychmiastowe otwarcie i użycie wszystkich drzwi. Takie zabezpieczenie oddziału jest zgodne z § 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia, a nadto z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 roku w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem bezpieczeństwa pomieszczenia urządzeń zakładów opieki zdrowotnej, gdzie zgodnie z załącznikiem nr 1 w części X dotyczącej oddziałów [...] w punkcie 3 wskazano, iż "drzwi wejściowe na oddział powinny być zabezpieczone w sposób uniemożliwiający niekontrolowane opuszczenie oddziału". Zdaniem odwołującego się dotychczasowe rozwiązania techniczne zastosowane w Szpitalu zapewniają realizację wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, zwłaszcza, że rozporządzenie w § 11 nakazuje zapewnić w obiekcie odpowiednie warunki ewakuacyjne z uwzględnieniem m. innymi funkcji obiektu. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. nie uwzględnił złożonego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie znajduje oparcie w treści aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Zaskarżone obowiązki wymienione w punkcie pierwszym i drugim decyzji zostały określone prawidłowo według postanowień powołanego rozporządzenia i właściwie uzasadnione. Wymienione obowiązki i zabronione czynności w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotyczą także szpitali [...], pomimo ich specyfiki. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku realizacji pierwszego punktu decyzji, strona może skorzystać z rozwiązań zamiennych z zachowaniem trybu określonego w § 1 ust. 2 rozporządzenia i spełnić nałożone zadanie w inny sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W skardze do sądu administracyjnego [...] w T. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia przez pominięcie okoliczności, że wykonanie tego nakazu spowoduje utrudnienie prowadzenia działań ratowniczych i ewakuacji. § 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia przez naruszenie uznania, że zamykanie drzwi na tzw. klucz psychiatryczny następuje w sposób uniemożliwiający ich natychmiastowe użycie; § 11 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie funkcji obiektu; naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 10 listopada 2006 roku w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładów opieki zdrowotnej. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 i 2. Nadto skarżący podał, że do dnia kontroli to jest [...] roku w budynku skarżącego funkcjonowała instrukcja bezpieczeństwa pożarowego z [...] roku, która podobnie jak wcześniejsza instrukcja w tym zakresie ([...]r.), przewidywała otwieranie drzwi z zastosowaniem klucza psychiatrycznego, co było akceptowane przez służby pożarnicze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności. Kierując się powyższymi regułami, skład orzekający stwierdził, iż nakaz zawarty w punkcie 1 decyzji, a sprowadzający się do zastosowania w budynku "[...]" Szpitala dźwiękowego systemu ostrzegawczego umożliwiającego rozgłaszanie sygnałów ostrzegawczych i komunikatów głosowych dla potrzeb bezpieczeństwa osób przebywających w budynku, nadawanych automatycznie po otrzymaniu sygnału sygnalizacji pożarowej, a także operatora jest zgodny z prawem. Odpowiada on bowiem wymogowi określonymi w § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2006 roku, przy czym nakaz ten w sposób wyraźny kierowany jest do szpitali o liczbie łóżek powyżej 200 w budynku, a więc także dotyczy budynku "[...]" w szpitalu skarżącego. Podnoszone przez skarżącego zarzuty co do tego nakazu związane z wprowadzeniem przez sygnał dźwiękowy stanu zagrożenia i niepokoju wśród pacjentów, który utrudnia ewentualną akcję ewakuacyjną mają charakter pozaprawny (poza kryterium legalności), a w szczególności nie mieszczą się w zakresie objętym § 4 ust. 1 rozporządzenia, co wynika z samej treści tej ostatniej regulacji. Nie zmienia to faktu, że skarżący w oparciu o § 1 pkt 2 rozporządzenia odnośnie obowiązków nałożonych na podstawie § 25 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia może skorzystać z rozwiązań zamiennych z zachowaniem właściwego trybu i spełnić nałożone zadania w inny sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem Wojewódzkiej Straży Pożarnej. Kierując się powyższą argumentacją Sąd oddalił skargę w zakresie w którym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa). Odnośnie nakazu zawartego w punkcie 2 decyzji, organu I instancji, który został utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją, skład orzekający uwzględniając treść § 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia oraz przepisy rozdziału X pkt 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 roku w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, a także treść ostatnio obowiązującej u skarżącej instrukcji bezpieczeństwa pożarowego z dnia [...] roku doszedł do wniosku, że przedmiotowy nakaz został wydany bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, do końcowego rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ppsa. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 roku drzwi wejściowe na oddziały [...] powinny być zabezpieczone w sposób uniemożliwiający niekontrolowane opuszczenie oddziału. Z nakazu umieszczonego w punkcie 2 decyzji nie wynika czy nie pozostaje on w sprzeczności z zapisami rozporządzenia Ministra Zdrowia, które jest rozporządzeniem późniejszym, a nadto bardziej szczegółowym bo dotyczącym pomieszczeń i urządzeń zakładów opieki zdrowotnej. Obowiązek objęty § 4 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia nie dopuszcza przy tym rozwiązań zamiennych (§ 1 pkt 2 rozporządzenia) i dlatego – zdaniem składu orzekającego – należało dokładnie rozważyć i przeanalizować sprawę pod kątem specyfiki funkcjonowania kontrolowanego obiektu, a zwłaszcza wymagań nałożonych przez przepisy wykonawcze na oddziały [...] zakładów opieki zdrowotnej. Z jednej bowiem strony przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia nakazują zabezpieczenie drzwi wejściowych na oddział [...] przed niekontrolowanym ich użyciem i niewątpliwie "klucz psychiatryczny" spełniał to zadanie, natomiast z drugiej strony przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej zabraniają zamykania drzwi ewakuacyjnych (tutaj drzwi wejściowych na oddział). W takiej sytuacji głębszej analizie należy poddać fakt zastosowania "klucza psychiatrycznego", a w szczególności okoliczność czy stosowanie tego klucza jest sprzeczne z rozporządzeniem. Nadto należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa decyzja podlega wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej, co oznacza, ze w grę może wchodzić także wykonanie zastępcze. Nałożony na stronę obowiązek – zapewnienia natychmiastowego użycia drzwi ewakuacyjnych – powinien być w swej treści jednoznacznie określony i skonkretyzowany, a przede wszystkim powinien być wykonalny. Organ nakładający na stronę określony obowiązek powinien go sformułować w taki sposób, aby z jego treści wynikało co i w jaki sposób należy zrobić. Brak dokładnego sygnału wykonania obowiązku utrudnia jego wykonanie zobowiązanemu, a w przypadku wykonania zastępczego, praktycznie je uniemożliwia. Mając na uwadze powyższe argumenty i nie przesądzając czy istnieje potrzeba i podstawa do kwestionowania dotychczasowych rozwiązań na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie ustalenie relacji terminów zwartych w obu rozporządzeniach w zakresie odnoszącym się do drzwi ewakuacyjnych z oddziałów [...], rozważenie konieczności zmiany dotychczas funkcjonujących rozwiązań, a w przypadku uznania iż zmiany te są niezbędne sformułowanie nałożonego obowiązku w sposób umożliwiający jego wykonanie w drodze egzekucji administracyjnej.