II SA/Gl 742/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej [...] kwotę 6017 (sześć tysięcy siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na skarżącą "A" S.A. karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci energetycznej składającej się ze stacji transformatorowej oraz linii kablowych nN i SN, położonej na działkach przy ul. [...] w R. - w wysokości 40.000,00 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że skarżąca użytkowała wybudowane obiekty bez uprzedniego zgłoszenia właściwym organom nadzoru budowlanego faktu zakończenia budowy. Nieprawidłowości miały polegać na przystąpieniu do eksploatacji obiektów mimo nie zakończenia budowy zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane, do czego inwestor był zobligowany warunkami określonymi w decyzjach udzielających pozwolenia na budowę. Roboty budowlane zostały wykonana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę inwestorowi – "B" S.A. w G. Inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu 19 listopada 2012 r., do którego nie wniesiono sprzeciwu. Ustalono, że "B" S.A. zmieniła nazwę na "C" S.A. W dalszej kolejności wskazano, że "C" S.A została przejęta przez "A" S.A. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm., zwanej dalej k.s.h.) przy łączeniu spółek następuje sukcesja praw i obowiązków natury publicznoprawnej. Organ ustalił, że wbrew obowiązkowi złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy co najmniej na 21 dni przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowej inwestycji, doszło do jej wcześniejszego użytkowania. Z protokołu odbioru technicznego ostatecznego z dnia [...] r. wynika, że w tej dacie obiekty znajdowały się pod napięciem, co oznacza, że przystąpiono do ich użytkowania. Organ wskazał, że skoro inwestor dokonał zgłoszenia o zakończeniu budowy w dniu 19 listopada 2012 r., to do użytkowania obiektu mogło dojść najwcześniej w dniu 11 grudnia 2012 r. Odnosząc się do kwestii przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania organ uznał, że w świetle art. 68 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej nie doszło do jej przedawnienia ponieważ termin ten upływa z dniem 31 grudnia 2015 r. Następnie, organ przedstawił sposób wyliczenia wysokości kary. Postanowienie zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 29 grudnia 2015 r. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca domagała się wstrzymania jego wykonania oraz uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W jej ocenie naruszono art. 7, art. 8, art. 9, art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), poprzez bezprawne odrzucenie wniosków dowodowych, nienależyte i niepełne zebranie materiału dowodowego, brak informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, jak również prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na wykreślenie z rejestru handlowego "B" S.A, tj. inwestora (sprawcy) nielegalnego przystąpienia do użytkowania, co uniemożliwia nałożenie kary na inny podmiot, a w konsekwencji oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej naruszono również przepisy k.s.h. poprzez przyjęcie, że na następcę prawnego inwestora można nałożyć karę pieniężną za nielegalne użytkowanie obiektu, do którego przystąpił inwestor. Zdaniem skarżącej Prawo budowlane nie przewiduje sukcesji generalnej deliktów administracyjnych oraz kar pieniężnych. Spółka podniosła również zarzut przedawnienia kary pieniężnej. Ponadto wskazała, że naruszono szereg przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów ustawy – Prawo energetyczne. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w pełni podzielając ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, a także zasadność i poprawność wyliczenia wymierzonej kary. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie sukcesji praw i obowiązków inwestora przez skarżącą Spółkę. Odnośnie kwestii przedawnienia organ drugiej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, termin przedawnienia spornej kary nie upłynął. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania, ponawiając argumentację i zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji co do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Analiza zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że zawierają one uchybienia uzasadniające ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut przedawnienia, jako najdalej idący. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), do kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.). Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Warunkiem przedawnienia przedmiotowej kary jest doręczenie postanowienia o jej nałożeniu po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do nielegalnego użytkowania obiektu. Z akt sprawy wynika, że do nielegalnego użytkowania obiektu przez inwestora doszło w dniu [...] r., natomiast inwestor zawiadomił organ o zakończeniu robót w dniu 19 listopada 2012 r. Powyższe oznacza, że termin do nałożenia kary w niniejszej sprawie upłynął z dniem 31 grudnia 2015 r. Postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na Spółkę karę z tytułu nielegalnego użytkowania przez obiektu budowlanego zostało jej doręczone w dniu 29 grudnia 2015 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia. Tym samym nie sposób uznać aby przedmiotowy zarzut był zasadny. Mając na uwadze powyższe należy rozważyć kwestię sukcesji pomiędzy inwestorem a skarżącą Spółką. Na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ może wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania tego obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, czyli przed zawiadomieniem właściwego organu administracji o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55). Obowiązki wynikające z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego spoczywają na inwestorze (art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego). Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że jedynie inwestor może naruszyć art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Z art. 40 Prawa budowlanego wynika, że w razie przeniesienia pozwolenia na budowę inwestorem jest podmiot, na którego zostało ono przeniesione. Jest to jedyny przypadek uregulowania w Prawie budowlanym kwestii przejścia uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę. W kwestii sukcesji praw i obowiązków po inwestorze będącym spółką akcyjną należy odnieść się do art. 494 § 1 k.s.h., który stanowi, że spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h., na spółkę przejmującą przechodzą z dniem połączenia m.in. zezwolenia przyznane spółce przejmowanej (inwestorowi). Pozwolenie na budowę można uznać za zezwolenie mieszące się w zakresie terminu "zezwolenie" użytego w art. 494 § 2 k.s.h. Można zatem stwierdzić, że w razie przejęcia spółki, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, z dniem przejęcia na spółkę przejmującą przechodzą uprawnienia i obowiązki związane z udzieleniem tego pozwolenia na budowę. Skutkiem powyższego jest, że spółka przejmująca może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Niemniej jednak, brak jest podstaw prawnych do uznania, że spółka przejmująca może być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wówczas, gdy do użytkowania obiektu budowlanego przystąpiła spółka przejmowana (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2944/14). Powyższa teza uzasadniona jest tym, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Świadczenie to nie powstaje z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Obowiązek zapłaty nie może zatem przejść na spółkę, jeżeli co do kary nie wydano jeszcze postanowienia. W niniejszej sprawie postanowienie wydano na spółkę przejmującą, a nie na spółkę przejmowaną (inwestora), która nielegalnie użytkowała obiekt budowlany. Co więcej, nie sposób uznać aby można było wymierzyć karę spółce przejmującej za przystąpienie przez spółkę przejmowaną do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ponieważ sprzeciwia się to jej istocie. Istotą kary będącej sankcją administracyjną jest wymuszenie aby inwestor stosował się do obowiązków wynikających z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Zastosowanie przez organ kary wobec spółki przejmującej nie przyniesie oczekiwanego rezultatu w postaci zgodnego z Prawem budowlanym działania, gdyż zdarzenie, od którego zależy możliwość wymierzenia kary już nastąpiło, zatem spółka przejmująca nie ma możliwości uniknięcia kary poprzez pożądane przez ustawodawcę działanie. Spółka przejmująca mogłaby być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tylko wtedy, gdy przystąpiłaby do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego. Dopiero z dniem przejęcia na spółkę przejmującą przechodzą prawa i obowiązki przejętej spółki (inwestora), co oznacza również przejęcie obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że spółka przejmowana (inwestor) przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego w dniu [...] r. Powyższe miało miejsce przed dniem przejęcia, którym jest – jak wynika z art. 493 § 2 k.s.h. – dzień wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Z rejestru tego (KRS nr [...]) wynika, że "A" S.A. przejęła inwestora – "C" S.A z dniem [...] r. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że wymierzając karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wadliwie zastosowano art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego bowiem do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy przez inwestora doszło przed dniem jego przejęcia przez skarżącą Spółkę. Stwierdzając zatem naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), uchylił postanowienia organów obydwu instancji. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., albowiem z uwagi na brak podmiotu, który mógłby obecnie być adresatem kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, stało się ono bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 1.200,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 4.800,00 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł, czyli łącznie 6.017,00 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego to wcześniejsze rozporządzenie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1667). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że treść powołanego w uzasadnieniu orzeczenia NSA dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. .