II SA/Gl 743/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r. nr [...] , 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej p.b.); nałożył na właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. – "Z" Sp. z o. o. z siedzibą przy ul. [...] w G., obowiązek doprowadzenia lokalu nr [...] o powierzchni 44,5 m2, składającego się z dwóch pokoi, łazienki, ślepej kuchni i przedpokoju do stanu poprzedniego, tj. lokalu o powierzchni 17,87 m2, składającego się z jednego pokoju i wc. W uzasadnieniu podano m. in., że w związku z interwencją Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w G. w sprawie "samowolnego powiększenia lokalu nr [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. Ustalono, że przedmiotowy budynek stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej, a właścicielem lokalu nr [...] jest "Z" Sp. z o.o. W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 30 października 2012 r. stwierdzono, że przedmiotowy lokal mieszkalny usytuowany jest na najwyższej kondygnacji budynku wielorodzinnego w zabudowie zwartej (na poddaszu) i składa się z łazienki, dwóch pokoi, kuchni i przedpokoju. W dacie aktu notarialnego z [...] r. mieszkanie nr [...] miało w dokumentacji zarządcy powierzchnię użytkową 17,87 m2. Adaptacja pomieszczeń strychowych o pow. 26,63 m2, obejmująca pokój, kuchnię, przedpokój, łazienkę, stanowi roboty budowlane, których wykonanie wymagało zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wyszczególniony powyżej zakres wykonanych robót budowlanych wpływa na zmianę parametrów użytkowych pomieszczeń w obrębie istniejącego budynku, co w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. stanowi przebudowę, a ich wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w oparciu o procedury określone art. 50 i 51 p.b., które mają na celu doprowadzenie procesu inwestycyjnego do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu dokonane ustalenia stanowią podstawę do stwierdzenia, że "Z" Sp. z o.o. nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zgodnie z przyjmowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "Z" Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika. W odwołaniu wskazano, że przy rozstrzyganiu sprawy PINB pominął kwestię, iż inwestor w chwili realizacji przebudowy posiadał zgodę podmiotu ówcześnie władającego budynkiem na dokonanie tych robót, a zatem nie można uznawać, że nie miał on prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto pełnomocnik Skarżącej wskazał, że część, o którą powiększono lokal, nie może stanowić części wspólnej nieruchomości, gdyż wspólnota mieszkaniowa powstała w tym budynku parę lat po tym, jak wykonano roboty przebudowujące lokal nr [...] i dołączające do niego owe części budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki "Z" Sp. z o.o. od decyzji PINB nr [...] z [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano m. in., że organ powiatowy prowadził postępowanie we właściwym trybie. W świetle zgromadzonego materiału wyjaśniającego nie ulega wątpliwości, że dokonane roboty budowlane stanowiły przebudowę wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Takie pozwolenie nie zostało udzielone, a więc przebudowa była wykonana w ramach samowoli budowlanej. PINB przy rozstrzyganiu sprawy pominął jednak kwestię dotyczącą posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, który roboty, będące przedmiotem postępowania, wykonał. Inwestor uzyskał od podmiotu ówcześnie władającego budynkiem, tj. od Huty "C", zgodę na wykonanie tych robót. Z punktu widzenia cywilnoprawnego zgodę tą (która mogła wywołać taki skutek, jak zawarcie swego rodzaju umowy najmu w odniesieniu do części poddasza, mającej podlegać przebudowie), należy interpretować jako udzielenie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przy tym odróżnić sytuację zaistniałą w sprawie (tj. inwestor posiadający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a następnie, po zmianie właściciela obiektu i lokalu, prawa tego jest pozbawiony) od sytuacji opisanej w przywołanych przez organ pierwszej instancji wyrokach, w których to inwestor już na etapie realizacji inwestycji nie legitymował się prawem dysponowania nieruchomością. W rozpatrywanej sprawie, na etapie realizacji robót, takie prawo dysponowania nieruchomością po stronie inwestora istniało i należy je, w ocenie organu, rozciągnąć w tym zakresie także na chwilę obecną. Organy nadzoru budowlanego winny w tym wypadku skupić się przede wszystkim na zbadaniu, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych nie doszło do naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej ul. "A" w G., zarzucając jej: - rażące naruszenie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle istniejących dowodów i stanu faktycznego, a co się z tym łączy przyjęcie, że właściciel lokalu nr [...] posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - nieznajdujące oparcia w przepisach prawa stanowisko, że udzielenie zgody na dokonanie prac budowlanych z punktu widzenia cywilnoprawnego wywołuje taki skutek jak zawarcie swego rodzaju umowy najmu w odniesieniu do części poddasza mającej podlegać przebudowie, a w związku z tym interpretować należy, że udzielono prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonej decyzji są nader dowolne. W aktach sprawy znajduje się przedłożone przez "Z" Spółka z o.o. z siedzibą w G. pismo W. O. z dnia 11 lipca 1995 r. skierowane do Dyrekcji Huty, który prosił o wyrażenie zgody na wykonanie łazienki. Na podaniu odręcznie widnieje: "zgoda pod warunkiem wykonania prac we własnym zakresie". Nie istnieje więc zgoda ówczesnego właściciela na dokonanie prac w zakresie powiększenia lokalu do aktualnie istniejącej powierzchni. Nadto, pomimo posiadania takiej zgody W. O. w ogóle nie czynił żadnych prac inwestycyjnych w tym lokalu z powodu problemów osobistych, czego skutkiem było wyeksmitowanie z lokalu. Osobą, która wykonała powiększenie lokalu do obecnej wielkości był kolejny najemca – M. C. Dopiero od 2004 r. wspólnota zaczęła naliczać opłaty od powiększonej powierzchni (tak pismo "Z" spółka z o.o. z dnia 28 grudnia 2004 r.). W sposób prawny nie do przyjęcia jest stanowisko wyrażone w decyzji, a polegające na twierdzeniu, że samo udzielenie zgody na prace, jest równoznaczne z zawarciem umowy najmu. Nie można sprowadzać sprawy do stwierdzenia, że ma ona wyłącznie charakter cywilnoprawny i winna być rozstrzygnięta przez sąd powszechny. Poza samowolą budowlaną na wspólnocie spoczywa obowiązek zarządu całą nieruchomością, dbania o stan techniczny i substancję budynku (rozdział 6 Prawa budowlanego), co przy trwającej od wielu lat braku zgodności dokumentacji i stanu technicznego lokalu, jest wielce utrudnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie można mieć wątpliwości co do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy. Co prawda zaskarżona decyzja WINB miała charakter kasatoryjny, jednak jej ustalenia na tym etapie postępowania nie mogły być zaakceptowane, stąd podlegała uchyleniu, podobnie jak decyzja pierwszoinstancyjna. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego w istotnym zakresie, a to wymaga dochowania wymogów dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Z. Z. w piśmie z 28 maja 2013 r. wskazywał, że nielegalna adaptacja strychu miała miejsce w 2004 r., czego był świadkiem, a dokonywał jej M. C. WINB z kolei, odnosząc się do pisma W. O. z 1995 r. pisze, że "(...) inwestor uzyskał od podmiotu ówcześnie władającego budynkiem, tj. od Huty "C", zgodę na wykonanie tych robót. Z punktu widzenia cywilnoprawnego zgodę tą (która mogła wywołać taki skutek, jak zawarcie swego rodzaju umowy najmu w odniesieniu do części poddasza, mającej podlegać przebudowie), należy interpretować jako udzielenie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie dalsze ustalenia organów nadzoru budowlanego nie są celowe." W. O. zwracał się jednak jedynie "(...) o wyrażenie zgody na wykonanie łazienki w części strychowej mojego mieszkania". Podał: "Obecnie korzystam z ubikacji na korytarzu (...)". Adnotacja poczyniona przez Dyrektora Huty w dniu 12 lipca 1995 r. brzmiała: "Zgoda pod warunkiem wykonania we własnym zakresie i na własny koszt." Zakres zgody nie pokrywa się jednak z zakresem prac doprowadzających do powstania mieszkania o powierzchni ponad 44 m2. Przy tym z wydruku dotyczącego lokali i czynszów z 4 listopada 2002 r. wynika, że lokal zamieszkały przez W. O. miał wtedy (w 2002 r.) 17,87 m2. Również z wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z [...] r., sygn. [...], wynikałoby, że w dacie aktu notarialnego z [...] r. mieszkanie miało 17,87 m2. Z kolei z pisma "Z" do PINB z 4 kwietnia 2013 r. wynika, że pierwsze pomiary mieszkania wykonano dopiero w 2004 r. Mieszkanie miało wtedy już 44,50 m2. Wszystkie te dowody istotne są dla ustalenia, czy nielegalna adaptacja strychu miała miejsce w 1995 r. (za częściową zgodą Dyrektora Huty), czy też w 2004 r. (bez czyjejkolwiek zgody, jako że W. O., już tam po eksmisji nie mieszkał, a zmieniła się struktura właścicielska w budynku), co jest zgodne z twierdzeniami Z. Zdanowicza, zawartymi w piśmie dołączonym do pisma przewodniego do PINB z 28 maja 2013 r. W tej sytuacji należałoby przesłuchać Z. Z. na okoliczność szczegółów przeprowadzanej inwestycji. Jeśli to nie wystarczy, można przesłuchać ewentualnie inne osoby, które zamieszkiwały w przedmiotowym budynku w czasie przebudowy lokalu i mogą posiadać w tym zakresie wiedzę. Jest to o tyle istotne, że Spółka "Z" w piśmie do PINB z 8 kwietnia 2013 r. twierdziła, że obrys mieszkania jest niezmienny od 1995 r. i zawierał również część strychową. Istnieją zatem rozbieżności w materiale dowodowym, czy lokal uzyskał zwiększoną powierzchnię już w 1995 r., na podstawie (częściowej) zgody Dyrektora Huty, czy też w 2004 r., całkowicie bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (po zmianie struktury właścicielskiej). W tej sytuacji, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także zachowania zasady dwuinstancyjności, konieczne jest uchylenie decyzji obu instancji. Dopiero po przeprowadzeniu niezbędnych dowodów będzie można zająć stanowisko, kiedy faktycznie doszło do przebudowy, w jakich okolicznościach, a w szczególności, czy choćby za częściową zgodą podmiotu uprawnionego i czy przebudowa zgodna jest z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz techniczno – budowlanymi. Gdyby przyjąć, że przebudowa miała miejsce w 1995 r., należałoby także wziąć pod uwagę dokładną treść zgody udzielonej W. O. w 1995 r. przez Dyrektora Huty, co mogłoby wskazywać, w jakim zakresie ewentualne prace zostały wykonane legalnie, o ile oczywiście były przeprowadzone – jak twierdzi "Z" – już w 1995 r. (PINB tymczasem nawet takiej zgody nie uwzględnił, skoro orzekł o obowiązku przywrócenia lokalu do stanu pierwotnego, czyli o powierzchni 17,87 m2, tak jakby zgody na dobudowanie łazienki w obrysie mieszkania nie było). Z tej zgody bowiem WINB wywodzi zawarcie "swego rodzaju umowy najmu w odniesieniu do części poddasza, mającej podlegać przebudowie" Zatem nawet WINB ową "umowę" ogranicza jedynie do "części poddasza, mającej podlegać przebudowie". Z uwagi na brak wyjaśnienia ww. okoliczności są to jednak ustalenia WINB zbyt daleko idące. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, wskazał, że wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Uchwała ta nie wyklucza konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz tylko kwalifikuje takie oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Jak wynika z końcowej części uzasadnienia ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby nie do pogodzenia z celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 p.b. Skoro pod pewnymi warunkami organ administracji może uznać, że wykonane prace budowlane stają się legalne, to byłoby niezrozumiałe, aby podmiot (inwestor) nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mógł w ten sposób zalegalizować wykonane prace (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl 61/15). Na marginesie można dodać, że WINB pisze w swej decyzji: "por. także uchwałę NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, gdzie wskazano na potrzebę badania kwestii, czy inwestor ma, bądź czy miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Przywołana przez WINB uchwała dotyczyła jednak oświaty i likwidacji szkoły, zatem jest nieadekwatna do przedmiotu sprawy. Można jedynie domyślać się, że WINB chodziło o cytowaną wyżej uchwałę NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego motywy nie mogą zostać przyjęte, oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy dokładnie ustalić stan faktyczny, zgodnie z powyższymi zaleceniami i dopiero po jego ustaleniu dokonać właściwej oceny prawnej. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwala na to zebrany materiał dowodowy. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.