II SA/Gl 744/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Rafał Wolnik, WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie oceny legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] 2004 r. K. C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o dokonanie kontroli budowy prowadzonej przez R. M.. Podała, że inwestor realizując na sąsiedniej działce budowę domu jednorodzinnego podniósł o ½ m poziom swojej działki. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, przeprowadzone zostały oględziny działek i terenu budowy. Ustalono, że w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r., wydane przez Wójta Gminy K., na działce nr A przy ul. A w K. R. M. prowadzi budowę. Oceniono, że inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia i projektu a dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco. Budowa jest w toku, wykonano więźbę dachową, bez deskowania i pokrycia. Budowany budynek znajduje się w odległości 17,3 m od narożnika budynku K. C.. Pouczono inwestora, aby w trakcie zagospodarowywania terenu zadbał o odprowadzanie wód opadowych z dachu. Przy ukształtowaniu terenu nie należy kierować spadku terenu na posesję sąsiednią. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie w sprawie podwyższenia terenu posesji przy ul. A. W uzasadnieniu podał, że budowa jest prowadzona legalnie i nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu i warunków decyzji. Nie zmieniono wysokości piwnic budynku ani samego budynku, jak również innych jego parametrów, w tym geometrii dachu. Odnośnie zalewania piwnic budynku na posesji sąsiedniej inwestor oświadczył, że zadba o odprowadzanie wody do studzienek chłonnych, a organ pouczył go o zakazie zmieniania ukształtowania terenu niezgodnie z projektem i kierowanie spadku na posesję sąsiada. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie określa bezwzględnego poziomu posadowienia budynku. Wobec braku zakończenia budowy i ostatecznego ukształtowania terenu, stwierdzono brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. W złożonym odwołaniu K. C. wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając organowi niekonsekwencję w ocenie stanu faktycznego. Podniosła, że inwestor zmienił ukształtowanie swojej działki, co powoduje spływ wody na posesję sąsiednią, zaś organ jedynie pouczył go, że tego mu robić nie wolno. Deklaracje inwestora co do prawidłowego zagospodarowania działki uznano za gołosłowne i zażądano wstrzymania prac na budowie. W toku postępowania przed organem odwoławczym przeprowadzone zostały kolejne oględziny w dniu [...] 2004 r. W ich trakcie potwierdzono fakt budowy i etap wykonywania robót dachowo – ciesielskich. Stwierdzono odstępstwo od dokumentacji projektowej polegająca na podniesieniu poziomu zerowego o około 0,5 m, wykonanie w ścianie północnej dwóch otworów zamurowanych luksferami. Zmiany te zostały naniesione kolorem czerwonym przez projektanta. Zmieniono również położenie drzwi wejściowych do piwnicy, wykonano dodatkowy zsyp na węgiel. Grunt od połowy budynku podniesiono i nasypano na ogrodzenie posesji K. C.. Do protokołu K. C. zgłosiła obawę o zalewanie w przyszłości jej piwnic i podała, że aktualnie stan taki nie występuje. Zawnioskowała, aby inwestor wykonał spadki zabezpieczające posesję sąsiednią przed zalewaniem. Inwestor w tym zakresie oświadczył, że po zakończeniu budowy wykona studnie chłonne na wody opadowe. Kierunki naturalnego spadku i wielkości dokonanego podwyższenia działki inwestora zilustrowano rysunkiem w protokole. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że faktycznie część terenu działki inwestora została podniesiona na odcinku ok. 40 m. Różnice poziomów wynoszą ok. 15 cm w punktach skrajnych do ok. 60 cm na wysokości narożnika budowanego domu. Za bezsporne uznano zatem, że inwestor dokonał zmiany ukształtowania terenu, która w przyszłości może spowodować spływ wód opadowych na sąsiednią posesję . W szczególności dotyczy to bezpośredniego otoczenia budowanego budynku, gdzie naruszono naturalny spadek terenu i istnieje przewyższenie ok. 60 cm. Aktualnie nie dochodzi do zawilgocenia budynku sąsiedniego. W uzasadnieniu oceniono zatem, że żądania skarżącej są przedwczesne i nie mogą być przedmiotem postępowania. Budowa jest w toku a porządkowanie terenu jest etapem końcowym, stąd niecelowym na tym etapie jest nakładanie na inwestora jakichś nakazów. W uzasadnieniu podkreślono przy tym, że w trakcie oględzin inwestor zobowiązał się do uporządkowania terenu w sposób zapewniający spływ wód opadowych zgodnie z naturalnym spadkiem terenu oraz wykonanie studni chłonnej dla wód opadowych. W skardze do sądu administracyjnego K. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zakazanie inwestorowi dalszych prac i nakazanie mu wykonanie studzienek do odprowadzania wody. W uzasadnieniu wskazała, że jakkolwiek organy stwierdziły fakt podniesienia działki inwestora, to organy nadzoru budowlanego nie zareagowały na ten fakt, poprzestając na pouczeniu inwestora o konieczności właściwego odprowadzania wody. Tymczasem z projektu nie wynika obowiązek wykonania studni chłonnej, nie nałożono go także decyzją organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zgodnie z prawem zostały do projektu wprowadzone korekty a zarzuty skarżącej są bezpodstawne, albowiem aktualnie zalewanie jej posesji nie występuje, zaś przedmiotem postępowania mogą być jedynie okoliczności faktycznie istniejące. Przyznano, że inwestor podniósł część swego terenu, naruszając naturalny spadek terenu, co może być przyczyną spływu wód na działkę sąsiednią. Budowa jest jednakże w toku a aktualnie zalewanie nie ma miejsca, stąd brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Nadto inwestor zobowiązał się do należytego uporządkowania terenu, zapewniającego naturalny spływ wód bez zalewania działki skarżącej. Zobowiązanie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiącym jej integralną część. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), kontrola sądowa administracji sprawowana jest pod względem zgodności kontrolowanych aktów z prawem. Z tego powodu Sąd nie jest uprawniony do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie, leżących w kompetencji organów administracji publicznej. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogły być zatem zgłoszone w skardze żądania wydania przez Sąd określonych nakazów czy zakazów, kierowanych do inwestora. Dokonując natomiast kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Mimo poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, organy nie dokonały ich kwalifikacji prawnej a wydane rozstrzygnięcie co do umorzenia postępowania należy ocenić jako przedwczesne i pozostające w sprzeczności ze stanem sprawy. Przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowść, a zatem stwierdzony brak podstaw, natury przedmiotowej bądź podmiotowej, do ingerencji organu. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią był podnoszony przez skarżącą zarzut zmiany ukształtowania terenu działki sąsiedniej przez inwestora i modyfikacja naturalnego kierunku spływu wód ze szkodą dla działki skarżącej. Zarzut ten został przez organy potwierdzony. Nie ulega wątpliwości, że inwestor naturalne spadki zakłócił. W ocenie Sądu nie ma przy tym podstaw do zawężania ochrony działki sąsiedniej jedynie do znajdujących się na niej zabudowań. Organy ustaliły, że w okresie prowadzenia postępowania nie doszło do zalania piwnic budynku, nie odniosły się jednak do całego terenu działki skarżącej. Zasadniczym problemem nie jest przy tym to, czy do oddziaływania szkodliwego już doszło, ale czy wykonane przez inwestora prace nie naruszają prawa i uzyskanego pozwolenia. Okoliczność ta nie została przez organy rozważona. Niewątpliwie budowany budynek jest realizowany na podstawie uzyskanego pozwolenia. Do organów nadzoru budowlanego należało jednak zbadanie, czy prowadzone roboty nie naruszają prawa i warunków pozwolenia. Zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Po stwierdzeniu, że zmiana taka nastąpiła, zadaniem organów było sprawdzenie czy zmiana taka może doprowadzić do skierowania wód opadowych na teren sąsiedniej działki oraz czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania zapewniają ochronę przed takim skierowaniem wód. Badając dokumentację projektową organy skoncentrowały się na sprawach związanych z konstrukcją samego budynku, uznając wprowadzone zmiany za dopuszczalne. Nie został jednak projekt oceniony pod względem rozwiązań mających wpływ na odprowadzanie wód opadowych. Jeżeli projekt, co podnosi skarżąca, odpowiednich postanowień w tym zakresie nie zawiera, organy nie mogły poprzestać na przyjęciu do protokołu zobowiązania inwestora do właściwego zagospodarowania działki. Powoływanie się przy tym przez organy w uzasadnieniach decyzji na to zobowiązanie inwestora jest przejawem niekonsekwencji. Obiekt winien być bowiem realizowany zgodnie z przepisami prawa i uzyskanym pozwoleniem, jeżeli dochodzi zaś do naruszenia tych standardów, usunięcie czy zapobieżenie skutkom takiego naruszenie nie może być przez organy nadzoru pozostawione wyłącznie działaniom inwestora. W rozpatrywanej sprawie winno zatem dojść do analizy projektu budowlanego a następnie oceny, czy dokonane zmiany poziomu gruntu skutkują wykonywaniem obiektu w sposób istotnie odbiegający od wydanego pozwolenia i przepisów. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z przepisem art. 200, 205 § 1 i 209 powoływanej ustawy.