II SA/Gl 744/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A w J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt [...] poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), w związku z czynnościami kontrolno-rozpoznawczymi przeprowadzonymi w pięciokondygnacyjnych budynkach mieszkalnych w S. przy ulicy [...] nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w J. 1) przeprowadzić okresowe pomiary instalacji elektrycznej w częściach wspólnych oraz w poszczególnych mieszkaniach obu budynków mieszkalnych wielorodzinnych; w terminie do [...]r. (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - Dz. U. Nr 80, poz. 563), 2) usunąć z korytarzy drugiej kondygnacji budynku przy ulicy [...] oraz parteru, drugiego i trzeciego piętra budynku przy ulicy [...] ustawione tam materiały palne w postaci mebli oraz rowerów, które powodują zawężenie dróg ewakuacyjnych, w terminie do [...] r. (§ 4 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia), 3) doprowadzić do pełnej sprawności technicznej wewnętrzną instalację wodociągową przeciwpożarową zamontowaną w budynkach oraz przeprowadzić okresowy przegląd techniczny i czynności konserwacyjne tej instalacji, w terminie do [...] r. (§ 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia), 4) utrzymywać na bieżąco drogę pożarową prowadzącą wzdłuż budynków w stanie umożliwiającym ich wykorzystanie przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej (§ 5 rozporządzenia). W uzasadnieniu tej decyzji organ powołując się na ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych, przeprowadzonych w dniu [...] r. przez oficera Komendy Powiatowej PSP w P., stwierdził uchybienia w zakresie przepisów przeciwpożarowych wynikających z powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, stąd należało nakazać ich usunięcie w ustalonych w decyzji terminie. Od decyzji tej w części dotyczącej określonego w pkt 3 nakazu odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w J. podnosząc, że zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia hydranty powinny być stosowane w budynkach wysokich lub wysokościowych, do których budynki mieszkalne przy ulicy [...] się nie zaliczają. Wydanie więc nakazu opartego o § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia. Odwołująca wskazała, że w najbliższym czasie przewiduje demontaż instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w przedmiotowych budynkach. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy pkt 3 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek doprowadzenia do pełnej sprawności technicznej wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej opiera się na przepisie, który dotyczy konieczności utrzymywania w należytym stanie posiadanych urządzeń przeciwpożarowych. Dlatego pomimo braku prawnego wymagania do zainstalowania hydrantów wewnętrznych w budynkach średniowysokich, a do takich zaliczają się budynki przy ulicy [...] w S., należało Spółdzielnię zobowiązać do wykonania tego obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w J. wniosła o uchylenie powyższej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu tej skargi skarżąca Spółdzielnia wskazała, że w przeszłości oba budynki były budynkami zamieszkania zbiorowego kategorii zagrożenia ludzi ZLV, stąd wyposażone zostały w hydranty wewnętrzne 25. Obecnie budynki zostały przekształcone w budynki mieszkalne kategorii ZLIV, których wymóg ten nie dotyczy. Nie można więc, zdaniem skarżącej, nakazywać wykonania obowiązku, co do którego brak jest podstawy prawnej w obowiązujących przepisach z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Brak prawnego wymagania do zainstalowania takiego zabezpieczenia przeciwpożarowego przyznał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca dodatkowo podniosła, że odtworzenie zniszczonej instalacji pomimo braku obowiązku wiązałoby się z poważnymi nakładami finansowymi. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w odpowiedzi na tę skargę dotychczasowe stanowisko i argumentację. Stwierdził jedynie, że w decyzji nie nakazano zainstalowania hydrantów wewnętrznych w oparciu o § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, lecz doprowadzenie tych urządzeń do sprawności technicznej na podstawie § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał na konieczność zachowania względów bezpieczeństwa w budynkach zamieszkiwanych przez ludzi. Na rozprawie przed Sądem przedstawiciele stron, podtrzymując swoje twierdzenia, zgodnie podali, że budynki w S. przy ulicy [...] są budynkami mieszkalnymi o kategorii zagrożenia ludzi ZLIV. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem Sąd administracyjny władny był dokonać kontroli tego aktu (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do właściwego rozumienia przepisów § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), zwanego dalej rozporządzeniem, które stanowiły podstawę do nałożenia na skarżącą Spółdzielnię obowiązku "doprowadzenia do pełnej sprawności technicznej wewnętrzną instalację wodociągową przeciwpożarową zamontowaną w budynkach oraz przeprowadzenia okresowego przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych tej instalacji". Przez instalację wodociągową przeciwpożarową organ rozumiał zaś instalację hydrantową, co nie stanowiło przedmiotu sporu między stronami, a ponadto wynika z treści protokołu z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] r. Przepis § 3 rozporządzenia posiada następującą treść: urządzenia przeciwpożarowe w obiekcie powinny być wykonane zgodnie z projektem uzgodnionym pod względem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do ich użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających prawidłowość ich działania (ust. 1), urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice powinny być poddawane przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym zgodnie z zasadami określonymi w Polskich Normach dotyczących urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic, w odnośnej dokumentacji techniczno-ruchowej oraz instrukcjach obsługi (ust. 2), przeglądy techniczne i czynności konserwacyjne, o których mowa w ust. 2, powinny być przeprowadzane w okresach i w sposób zgodny z instrukcją ustaloną przez producenta, nie rzadziej jednak niż raz w roku (ust. 3). W pierwszej kolejności stwierdzić więc przyjdzie, że powołane rozporządzenie wydane zostało w wykonaniu delegacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnicze (pkt 2) i zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (pkt 3). Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że określone w nim obowiązki właściciela odnoszą się do urządzeń przeciwpożarowych, które są wymagane przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Już tylko na tej podstawie chybiony jest pogląd organu, którego decyzję zaskarżono, że przepis § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a zatem przepis rangi podustawowej, stanowi wystarczającą podstawę do nałożenia na właściciela budynku obowiązku doprowadzenia do sprawności technicznej urządzeń wodociągowych przeciwpożarowych, które są zainstalowane w budynku, a nie są wymagane przez obowiązujące w tym zakresie przepisy. Należy przy tym mieć na względzie, że § 3 rozporządzenia mieści się w przepisach Rozdziału 1 rozporządzenia "Przepisy ogólne", a zatem winien być wykładany w kontekście postanowień pozostałych przepisów rozporządzenia. Zasadnie zwraca uwagę skarżąca Spółdzielnia, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zawory hydrantowe ("[...]") jako rodzaj punktu poboru wody do celów przeciwpożarowych winny być umieszczone na pionie nawodnionym w budynkach wysokich i wysokościowych, a skoro oba budynki przy ulicy [...] w S. są budynkami średniowysokimi zaliczanymi – z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania oraz zagrożenie dla ludzi do kategorii ZLIV – mieszkalne, brak podstaw do stosowania § 15 rozporządzenia, co zresztą przyznał organ Państwowej Straży Pożarnej. Nie można więc nałożyć na właściciela budynku obowiązku doprowadzenia do sprawności technicznej urządzenia przeciwpożarowego, którego instalacja w budynku nie jest wymagana przez obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wbrew odmiennym twierdzeniom organu zakwestionowany nakaz usunięcia uchybienia w istocie rzeczy zmierza do nałożenia na skarżącą obowiązku zainstalowania urządzenia wodociągowego przeciwpożarowego. Doprowadzenie bowiem do pełnej sprawności technicznej wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej wiąże się z zainstalowaniem hydrantów (w budynkach są jedynie skrzynki hydrantowe bez wyposażenia, a zawory zaślepione). Do takiego zaś rozstrzygnięcia brak jest podstawy prawnej, a zgodnie z tym co rozważono, § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia stosowany samoistnie bez powiązania z regulacją szczególną wynikającą z pozostałych przepisów rozporządzenia nie może usprawiedliwiać nałożenia na właściciela budynku obowiązku, który nie jest wymagany przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej, Organy Państwowej Straży Pożarnej słusznie wskazują, że wzgląd na bezpieczeństwo ludzi przebywających w budynkach oraz bezpieczeństwo ekip ratowniczych wymaga przestrzegania przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co niejednokrotnie wiąże się z kosztami. Jednakże określenie w drodze decyzji nakazów nie może opierać się na względach słuszności, względnie zmierzać do korekty wadliwych lub nieprecyzyjnych przepisów. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz pkt 3 poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem materialnoprawnej normy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) przez zastosowanie tego przepisu. Przepis ten uprawnia właściwy organ Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych do decyzyjnego nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym zakresie, co oznacza, że brak takiego naruszenia wyklucza możliwość podjęcia decyzji. Dodatkowo organy dopuściły się błędnej wykładni § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia wychodząc z założenia, że przepisy te odnoszą się także do urządzeń przeciwpożarowych, których instalacja w budynku nie jest wymagana przez przepisy szczególne. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, znajduje uzasadnienie w treści art. 152 tej ustawy. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, gdyż do zamknięcia rozprawy strona skarżąca nie zgłosiła wniosku o zasądzenie tych kosztów od organu administracji.