II SA/Gl 744/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr IFXIV.7840.9.5.2021 Wojewoda Śląski umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę. Pozwolenie to dotyczyło budowy budynku o funkcji biurowo-usługowo-handlowej z kondygnacją podziemną wraz z zagospodarowaniem terenu, przy czym obejmowało również infrastrukturę techniczną i towarzyszącą tj. drogi wewnętrzne, parking naziemny na 31 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, instalacje w gruncie: wodociągową, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, elektryczną i teletechniczną. Jako miejsce realizacji inwestycji wskazano działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm. dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej w skrócie PrBud) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę wskazanej powyżej inwestycji. Natomiast w dniu 5 stycznia 2021r. wpłynęło odwołanie projektanta J. O. (dalej "Skarżący"). W odwołaniu podniesiono zarzut, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany, sporządzony przez [...], stanowi kopię projektu przygotowanego przez skarżącego w ramach oferty dotyczącej tożsamej inwestycji (zlokalizowanej w G. przy ul. [...]), który to projekt z kolei jest odwzorowaniem projektu budynku przy ul. [...] w K. autorstwa skarżącego. Budynek ten już zrealizowano i oddano do użytku. W związku z tym w odwołaniu zawarto wniosek o dopuszczenie skarżącego, na podstawie art. 17 ust. 3 PrBud, do udziału w procesie budowlanym w charakterze strony - projektanta - w miejsce [...]. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., art. 233 § 5 Kodeksu Karnego, art. 115 ustawy o prawie autorskim i art. 17 ust. 3 PrBud. Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego organ wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 PrBud. Ten zaś stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 PrBud jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W związku z tym, że skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 17 pkt 3 PrBud Wojewoda wskazał, że tylko inwestor, spośród osób wymienionych w tym przepisie posiada przymiot strony postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Pozostali uczestnicy procesu budowlanego, w tym projektant, nie mają natomiast przymiotu strony. Ich byt w procesie budowlanym jest ściśle związany z inwestorem, który wyłącznie może być inicjatorem tego procesu. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym konieczność odróżnienia ogólnego pojęcia procesu budowlanego, o jakim mowa w art. 17 PrBud, od postępowania administracyjnego prowadzonego na gruncie tej ustawy. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r. sygn. II OSK 736/13. Zauważył przy tym Wojewoda, że jeżeli autorzy projektów architektonicznych nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio projektowanych przez nich obiektów, to tym bardziej projektanci, których opracowania wykorzystano w takim projekcie budowlanym, będący w sporze z autorami przedmiotowego projektu budowlanego - nie mogą być stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę projektowanych obiektów. Wojewoda zauważył także, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące bezprawnego posłużenia się przez inwestora opracowaniami sporządzonymi przez skarżącego mają charakter cywilnoprawny. Skarżący może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy prawa autorskiego oraz kodeksu cywilnego. W skardze na powyższą decyzję Wojewody zarzucono naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 28 pkt 2 PrBud w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na uznanie, że Skarżącemu brak przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; tymczasem biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, jak również względy celowościowe i treść wydanej decyzji, organ powinien uwzględnić interes prawny Skarżącego w występowaniu w niniejszej sprawie. Skoro projektant może występować w procesie budowalnym jako strona, to takie uprawnienie powinno mu przysługiwać również w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego - tym bardziej w sytuacji, kiedy złożony projekt stanowi plagiat stworzonego przez niego projektu budowalnego; 2. art. 24 § 3 k.p.a. poprzez brak wyłączenia z urzędu od udziału w postępowaniu pracownika organu, pomimo że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do bezstronności pracownika prowadzącego sprawę; Wojewoda Śląski został bowiem zobowiązany postanowieniem Sądu Okręgowego w K. do wydania środka dowodowego w postaci pozwolenia na budowę znajdującego się w aktach sprawy i pomimo upływu terminu do wykonania zobowiązania Sądu, jak również wezwania organu do jego wykonania i wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania czynności niezastępowalnej, organ (a tym samym pracownik organu prowadzący sprawę), do dnia dzisiejszego nie zastosował się do prawomocnego postanowienia Sądu, nie kwestionując jednocześnie jego zasadności poprzez wniesienie zażalenia; 3. art. 115 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych w związku z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania, gdyż wykonanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wywoła czyn zagrożony karą - a to, ze względu na wybudowanie obiektu będącego plagiatem, co stanowi przestępstwo przewidziane w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych, co z kolei doprowadziło do wystąpienia w sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.; 4. art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 233 § 5 kodeksu karnego oraz w związku z art. 115 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych poprzez ustalenie okoliczności sprawy i zatwierdzenie projektu budowlanego powstałego w wyniku przestępstwa plagiatu, a więc na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, a także na podstawie niezgodnych z prawdą oświadczeń projektantów, że przysługują im prawa autorskie do projektu budowlanego złożonego do niniejszego postępowania, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, ewentualnie o jej uchylenie. Ponadto Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w pkt 9-11 uzasadnienia, gdyż są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (braku bezstronności organu), a ich przeprowadzenie nie spowoduje przedłużenia postępowania. Skarżący wniósł także o to, aby Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. podjął uchwalę zawierającą rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego t.j. czy projektant powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w tym rozstrzygnięcie wątpliwości, czy Skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę jest projektem autorstwa Skarżącego. Biuro projektowe, które podaje się za autora projektu złożonego w niniejszym postępowaniu, skopiowało projekt przygotowany przez Skarżącego w ramach oferty skierowanej do D. , który to projekt z kolei bazował na projekcie budynku wykonanego przy ul [...] w K. również autorstwa Skarżącego. Tym samym wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku został złożony projekt autorstwa skarżącego. Pomimo więc, że pod projektem złożonym do niniejszego postępowania podpisała się [...] , to prawa autorskie do tego projektu należą do Skarżącego. Według Skarżącego Biuro [...] popełniło czyn zabroniony określony w art. 233 § 5 k.k. Architekt, który przywłaszczył sobie autorstwo projektu należącego do Skarżącego, we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę musiał oświadczyć, że jest autorem projektu - co stanowi fałszywe oświadczenie. Ponadto Biuro to dopuściło się przywłaszczenia autorstwa, co stanowi czyn zabroniony przewidziany w art. 115 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Tym samym pozwolenie na budowę wydane na podstawie wniosku zawierającego nieprawdziwie informacje, w sytuacji, kiedy osoby go podpisujące popełniły czyny zabronione, nie może zostać utrzymane i funkcjonować w obrocie prawnym. Przed Prokuraturą Rejonową w G. toczy się postępowanie karne w przedmiocie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez L.M. oraz M. K. . Postępowanie karne prowadzone jest pod sygnaturą akt [...]. Ponadto przeciwko tym osobom zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej Śląskiej Okręgowej Izby Architektów, sprawa toczy się pod sygnaturą [...]. Skarżący wskazał również, że projekt budynku przy ul. [...] w K. znajduje się w Wydziale Budownictwa w K. i może służyć do porównania projektu Biura [...] złożonego do niniejszego postępowania oraz projektu autorstwa Skarżącego, który został już zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewoda odniósł się także do zarzutu dotyczącego niesporządzenia uwierzytelnionej kopii projektu, wskazując, że nie doręczono mu postanowienia Sądu Okręgowego w K. Wydział Własności Intelektualnej z dnia 10 marca 2021 r., w którym zawarto zobowiązanie do sporządzenia takiej kopii. Ponadto akta sprawy, w tym projekt budowlany, po zakończeniu postępowania odwoławczego zostały zwrócone do organu I instancji. W związku z wniesieniem skargi akta te ponownie trafiły do organu odwoławczego, a następnie zostały przekazane do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Nadto Sąd Okręgowy nie zobowiązał Wojewody do sporządzenia kopii projektu budowlanego. Z postanowienia tego Sądu wynika, że Wojewoda mógłby ewentualnie na wniosek Skarżącego udostępnić projekt budowlany celem sporządzenia kopii tego dokumentu (na koszt zainteresowanego), gdyby Skarżący wystąpił z taki wnioskiem. W odpowiedzi na skargę został także zawarty wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy uznał, że Skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę opisanego powyżej budynku o funkcji biurowo-usługowo-handlowej z kondygnacją podziemną wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną i towarzyszącą. Jak stanowi art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie. W konsekwencji organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Brak przymiotu strony winien bowiem skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaakcentować przy tym należy, że umorzenie takie powinno nastąpić bez badania merytorycznej zasadności odwołania, a zatem bez przeprowadzenia kontroli instancyjnej. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo sięgnął do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "PrBud"). Przepis ten wyznacza krąg stron postępowania, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zważywszy zaś na przedmiot postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, od której wniesiono odwołanie tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, to właśnie ten przepis, a nie art. 28 k.p.a. powinien stanowić punkt odniesienia przy ocenie, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania. Skarżący wywodzi, że jest autorem projektu, którego dotyczyła zakwestionowana przez niego decyzja organu I instancji. Nie budzi więc wątpliwości, że nie należy do żadnej kategorii podmiotów, które w świetle art. 28 ust. 2 PrBud posiadają status strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Brzmienie tego przepisu jest zdaniem Sądu jednoznaczne i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że ani projektant, ani tym bardziej podmiot uważający się za projektanta nie posiada statusu strony omawianego tutaj postępowania. Oceny tej nie może zmienić brzmienie art. 17 pkt 3 PrBud. Wymieniony w tym przepisie krąg podmiotów dotyczy procesu budowlanego, a nie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Z kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 PrBud przymiot strony w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym przysługuje wyłącznie inwestorowi. Słusznie przy tym organ odwoławczy przywołał na poparcie takiego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r. sygn. II OSK 736/13. Zacytowany przez Wojewodę pogląd, wyrażony w tym wyroku, Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własny. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przywłaszczenia autorstwa projektu i wynikającej stąd kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji nie mogły odnieść skutku. Mogłyby one zostać wzięte pod uwagę tylko w przypadku przystąpienia przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Takie zaś działanie organu odwoławczego mogłoby mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdyby odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Dopiero bowiem odwołanie pochodzące od strony przydaje organowi kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w ramach procedury odwoławczej. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł badać okoliczności dotyczących zarzucanego naruszenia praw autorskich Skarżącego, ani oceniać wpływu tego ewentualnego naruszenia na ocenę legalności pozwolenia na budowę wydanego przez organ I instancji. Dla oceny, czy odwołanie pochodzi od strony bez znaczenia pozostaje przy tym ciężar gatunkowy zarzutów formułowanych w odwołaniu wobec decyzji organu I instancji. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Na podstawie tego przepisu można bowiem kwestionować bezstronność tylko imiennie wskazanej osoby. Tymczasem Skarżący nie wskazał imiennie pracownika organu odwoławczego, którego dotyczy zarzut bezstronności (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 175). Znikąd też nie wynika, że to ten sam pracownik organu zajmował się sprawą, w której wydano zaskarżoną decyzje i jednocześnie odpowiadał za ewentualne wykonanie postanowienia Sądu Okręgowego w K. dotyczące zabezpieczenia środka dowodowego. Ponadto jak wynika z odpowiedzi na skargę na moment sporządzenia tej odpowiedzi wskazane powyżej postanowienie nie zostało doręczone organowi. W skardze ani w toku dalszego postępowania strona skarżąca nie przedstawiła zaś dowodu na okoliczność przeciwną (podobnie nie wykazała faktu doręczenia organowi wezwania ani wszczęcia postępowania egzekucyjnego). Odnotować przy tym należy, że wezwanie pełnomocnika skarżącego skierowane do organu nosi datę późniejszą niż data wydania zaskarżonej decyzji, a przy tym nie wykazano, że zostało temu organowi doręczone. Zauważyć także należy, że przedstawione w odpowiedzi organu na skargę okoliczności, z powodu których w dacie sporządzenia tej odpowiedzi wskazane powyżej postanowienie Sądu Okręgowego nie zostało jeszcze wykonane, mają charakter obiektywny i nie sposób doszukać się w nich negatywnego nastawienia do strony, świadczącego o braku bezstronności pracowników tego organu. Wreszcie należy odnotować, że oryginał projektu znajduje się w aktach tutejszego Sądu, a został przekazany wraz z odpowiedzią na skargę przez organ odwoławczy. Ponadto w toku postępowania sądowoadministracyjnego tutejszy Sąd trzykrotnie wypożyczał akta innym uprawnionym organom, w tym na wniosek z dnia 31 stycznia 2022 r. akta zostały wypożyczone Wojewodzie, w celu wykonania wskazanego powyżej postanowienia Sądu Okręgowego w K. . W związku z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne przedstawione w skardze zauważyć należy, że powołane przez pełnomocnika skarżącego przepisy p.p.s.a. pozwalają wyróżnić dwie kategorie uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny tj. uchwały abstrakcyjne i uchwały konkretne. Z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić jedynie ściśle określone podmioty (Prezes NSA, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców). Natomiast z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej – skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający kasację lub zażalenie. Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że prawidłowo organ II instancji orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. odmawiając skarżącemu statusu strony. W takiej sytuacji nie podlegała też badaniu zgodność z prawem decyzji organu I instancji, a podniesione przez skarżącego zarzuty w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez organ odwoławczy regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. "p.p.s.a.). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to wobec wniosku organu w tym zakresie i jednocześnie braku wniosku skarżącego oraz innych stron postępowania o skierowanie sprawy na rozprawę ( art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.