II SA/Gl 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. pełniący obowiązki Kierownika Referatu Gospodarki Odpadami Wydziału Ekologii nakazał M. S. zam. T. ul. [...], właścicielowi nieruchomości położonej w B. przy ul. S. (działki nr 1 i 2 ) usunięcie odpadów z ww. nieruchomości. Powyższa decyzja, celem doręczenia została wysłana na adres: T., ul. [...], pod którym mieści się siedziba przedsiębiorstwa M.S.. Z uwagi na to, iż adresat decyzji nie odebrał została ona zwrócona do organu I instancji z adnotacjami na kopercie: "Adresata nie zastano. Awizowano dnia [...]", "Awizowano powtórnie [...]" i "Zwrot nie podjęto w terminie". W dniu[...] r. w organie I instancji M. S. odebrał kopię decyzji z [...] r. W dniu [...] r. zostało nadane za pośrednictwem poczty pismo, w którym M. S. (dalej zwany wnioskodawcą) złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Nadto w treści pisma zawarte było także odwołanie. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazano, iż ww. decyzja nie została doręczona wnioskodawcy z przyczyn od niego niezależnych z uwagi na pobyt za granicą (od [...]r. do [...] r.) oraz to, że o wydaniu decyzji jej adresat dowiedział się dopiero w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania działając na podstawie art. 59 § 1 i § 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa) odmówiło M. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia od niej odwołania. W uzasadnieniu poza zrelacjonowaniem dotychczasowego przebiegu sprawy, w tym przeprowadzonego dodatkowego postępowania, Kolegium przywołało treść art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 Kpa, podkreślając, iż wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu o wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło bez jego winy. Podkreślono, że wyjaśnienia złożone przez wnioskodawcę i jego córkę w toku postępowania nie stanowią wystarczającej przesłanki do uznania braku winy po stronie M. S. w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Wskazano, iż wnioskodawca wiedział o toczącym się postępowaniu, a jako osoba prowadząca działalność gospodarczą miał możliwość ustanowić pełnomocnika do odbioru korespondencji i złożenia odwołania. Podkreślono, iż w świetle przeprowadzonego w sprawie postępowania odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest prawnie i faktycznie uzasadniona. Odnosząc się do terminowości złożonego odwołania przywołując treść art. 42 § 1, 44 § 1 i 129 § 2 Kpa stwierdzono, iż strona uchybiła 14 dniowemu terminowi do wniesienia odwołania z uwagi na to, że decyzja wysłana na adres miejsca pracy wnioskodawcy wróciła po podwójnym "awizowaniu" z adnotacją, iż nie podjęto jej w terminie. Podkreślono domniemanie doręczenia, za którego datę uznano dzień [...]r., a co oznacza w konsekwencji, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu[...]r. Wskazano w związku z powyższym, iż odwołanie z dnia [...]r. należało uznać za wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 Kpa. Z uwagi na to podkreślono, iż brak jest podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie, które w takiej sytuacji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Na postanowienie SKO w K. z dnia [...]r. skargę do sądu administracyjnego wniósł M. S. (dalej zwany skarżącym), który domagał się jego uchylenie, a który rozstrzygnięciu Kolegium zarzucał naruszenie art. 58 Kpa w związku z art. 59 § 1 i § 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż okoliczności podniesione w uzasadnieniu wniosku nie uprawdopodabniały należycie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz naruszenie art. 134 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że wniesienie odwołania jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne. W uzasadnieniu skarżący podkreślał, iż decyzja organu I instancji została wysłana nie na adres miejsca zamieszkania lecz na adres siedziby jego przedsiębiorstwa. Podkreślał także i obszernie wyjaśniał, iż poprzez nie kwestionowaną okoliczność dłuższego pobytu za granicą, a także poprzez to, że poinformował o niej organ administracji brak podstaw do przyjęcia, iż nie występują przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu. Dodatkowo Kolegium wskazując na przepis art. 41 § 1 i § 2 podkreślało, iż w toku postępowania strony mają obowiązek zawiadomienia organów o każdej zmianie swojego adresu pod rygorem skutku prawnego doręczenia pod dotychczasowym adresem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 Kpa Kolegium wskazało, iż odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia o którym mowa w art. 134 Kpa. W piśmie z dnia [...]r. skarżący odnosząc się do stanowiska Kolegium wyraził swój sprzeciw dla oceny jego działań jako osoby fizycznej, poprzez przyjęcie przez SKO w K., iż winien on zachowywać się jak podmiot prowadzący działalność gospodarczą i że powinien w związku z tym ustanowić pełnomocnika na czas wyjazdu z kraju oraz że winien zgodnie z art. 41 Kpa poinformować organ I instancji o zmianie dotychczasowego adresu spowodowanego czasowym wyjazdem za granicę. Skarżący podkreślał, iż ocena zachowania strony w postępowaniu administracyjnym nie może być uzależniona od tego czy jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą czy nie i że wymóg dochowania większej staranności może wprowadzić tylko przepis prawa materialnego. Skarżący podkreślał, iż przywoływany przez SKO wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 r. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, iż jego teza odnosi się do innego stanu faktycznego oraz przywołując wyrok ww. Sądu z dnia 24 października 1997 r. wskazywał, iż zmiany adresu nie można utożsamiać z czasową nieobecnością w miejscu stałego pobytu i w związku z tym nie można go obciążać negatywnymi skutkami, o których mowa w art. 41 § 2 Kpa. Skarżący powołując się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywał także, iż ewentualne zastosowanie art. 41 Kpa do przedmiotowej sprawy może mieć miejsce tylko w sytuacji gdy strona został prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanym, co wynika z zasady wyrażonej w art. 9 Kpa. W związku z brakiem takiego pouczenia skarżący podkreślał, iż nie można w jego sprawie uznać, że nastąpił skutek prawny doręczenia. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. skarżący podtrzymując tezy skargi dodatkowo akcentował, iż przedmiotowe odpady składował nie w ramach działalności gospodarczej lecz jako osoba fizyczna. Pełnomocnik SKO wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż argumenty zawarte w piśmie strony z [...]r. nie zmieniają stanowiska Kolegium oraz podkreślał, iż na osobie prowadzącej działalność gospodarczą ciążą szczególne obowiązki w zakresie umożliwienia organowi administracji nawiązania z nią kontaktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), (zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, iż brak było przesłanek do uznania, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji skarżącemu, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania jak i odmowy przywrócenia terminu do jego wniesienia. Sąd stwierdza, iż postępowanie w sprawie składowanych odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym na działkach nr 2 i 1 stanowiących własność skarżącego, zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu[...]r. o czym zawiadomiono M. S. kierując korespondencję na adres jego miejsca zamieszkania tj. T.ul. [...], a jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pismo w tym przedmiocie doręczono skarżącemu w dniu [...]r. Następnie prowadzący postępowanie organ wydał m. in. postanowienie z dnia [...]r. w sprawie dopuszczenia dowodu w sprawie, które także wysłano na ww. adres zamieszkania skarżące i które także zostało przez niego odebrane. Następnie organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej. Powyższe zawiadomienie także wysłano na ww. adres skarżącego, który odebrał je w dniu [...]r. Natomiast decyzja z dnia [...]r. została wysłana do skarżącego na adres siedziby jego przedsiębiorstwa tj. T. ul. [...]i z adnotacjami opisanymi wyżej zwrócona do organu I instancji. Jako podstawę swojego orzeczenia Kolegium wskazało art. 42 § 1 Kpa, który stanowi, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, za które SKO uznano siedzibę przedsiębiorstwa skarżącego. Zapis art. 42 § 1 dopuszczający doręczenie pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, nie oznacza zdaniem Składu Orzekającego pełnej i absolutnej dowolności w tym zakresie, pomimo występującego spójnika "lub". Zachowania organu administracji w toku całego postępowania muszą charakteryzować się także pewną konsekwencją i przewidywalnością. Skoro przez całe postępowanie w sprawie organ I instancji wysyłał pisma do skarżącego na adres jego mieszkania i te pisma były odbierane, to trudno znaleźć uzasadnienie dla nagłej zmiany i skierowania finalnej decyzji na adres siedziby firmy, którą prowadzi skarżący. Jest to tym istotniejsze, a co zresztą podnosi skarżący, że sprawa dotyczyła jego prywatnych działek nie związanych w żaden sposób z prowadzoną działalnością gospodarczą. W ocenie Sądu przedłożone akta sprawy na wskazują na to, aby skarżący w toku tego postępowanie wykazywał się złą wolą czy opieszałością w odbieraniu kierowanej do niego korespondencji. Sąd nie dopatrzył się w związku z tym jakichkolwiek uzasadnionych motywów, które przemawiałyby za tak gwałtowną zmianą miejsca kierowanej do strony korespondencji w sprawie i to dodatkowo w jej finalnym momencie tj. wraz z decyzją zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, w sprawie wszczętej przez organ z urzędu zawiadomieniem wysłanym na adres mieszkania a nie miejsca pracy. Co prawda art. 42 Kpa wskazuje kilka miejsc, w których możliwe jest dokonywanie doręczeń osobom fizycznym, to jednak ustalona w tym przepisie kolejność nie jest pozbawiona znaczenia prawnego. Jej przestrzeganie ma m. in. chronić adresata przed konsekwencjami przypadkowego doręczenia. Za najwłaściwsze miejsce doręczenia art. 42 § 1 Kpa uznaje mieszkanie adresata lub miejsce jego pracy. Podmiot doręczający ma zatem obowiązek w pierwszej kolejności podjąć próbę doręczenia pisma w mieszkaniu lub miejscu pracy. Jak już wskazano określając te miejsca, przepis łączy je spójnikiem "lub", co jak podkreśla się w doktrynie (G. Łaszczyca. Komentarz do art. 42 Kodeksu postępowania administracyjnego. W: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Lex), w zasadzie oznacza brak wskazania ich kolejności. Ta nierozwinięta wątpliwość komentatora znajduje także potwierdzenie w rozważaniach Sądu, który po analizie tej konkretnej sprawy uznał, iż organ bez uzasadnionej przyczyny naruszył przyjętą w toku postępowania konsekwencje i kolejność w zakresie miejsca do którego wysyłano pisma do strony. Na powyższe stanowisko Sądu ma także wpływ podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż sprawa dotyczyła jej prywatnych działek i formalnie nie miała nic wspólnego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Rozstrzygając istotę niniejszej sprawy należało także zbadać, czy doręczenie decyzji organu I instancji było prawnie skuteczne. Zdaniem Sądu z racji wyżej wyrażonych nie można przyjąć, skuteczności doręczenia w przedmiotowej sprawie. Należy wskazać, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące o zasadach doręczeń odrębnie normują doręczanie pism osobom fizycznym (art. 42 kpa), doręczanie zastępcze (art. 43 kpa), fikcję prawną doręczenia pisma (art. 44 kpa), a odrębnie podmiotom nie będącym osobami fizycznymi (art. 45 Kpa). Eliminując na wstępie ten ostatni przypadek, należy wskazać, że zdaniem Sądu nawet gdyby przyjąć pogląd Kolegium, iż siedziba przedsiębiorstwa prowadzonego przez osobę fizyczną jest również miejscem pracy tej osoby, to dla skuteczności doręczenie pisma adresowanego do właściciela przedsiębiorstwa jako osoby fizycznej koniecznym jest odebranie pisma przez pracownika osobiście. W rozpatrywanej sprawie korespondencja nie mogła by zostać odebrana przez osobę upoważnioną, bo takiej nie było. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania skarżący nie ustanowił przed swoim wyjazdem za granicę żadnego pełnomocnika, a zatem skoro nie było osoby upoważnionej do potwierdzenia odbioru korespondencji, to skuteczne doręczenie mogło nastąpić jedynie do rąk samego zainteresowanego "pracownika", którego należy w takim przypadku jak rozpatrywany, traktować jak osobę fizyczną, pomimo tego, że jest on także przedsiębiorcą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile można doręczać pisma w miejscu pracy osoby, to jednak musi to nastąpić do jej rąk lub ewentualnie ustanowionego pełnomocnika. Doręczenie zastępcze pism osobie fizycznej, przewidziane w art. 43 k.p.a. może nastąpić za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. Ta forma doręczenia zastępczego pism procesowych odnosi się tylko do doręczania pism adresatowi w mieszkaniu. Przepisy prawa normujące doręczanie pism osobom fizycznym nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, które co do zasady winno zawsze nastąpić do rąk adresata. Warto w tym miejscu zwrócić także uwagę, iż w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż odebranie w miejscu pracy pisma nie przez stronę, ale przez osobę upoważnioną przez zakład pracy uprawdopodabnia brak winy strony (postanowienie SN z 14 listopada 2002 r., III RN 115/02, niepubl., por. też wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2007 r. sygn. VI SA/Wa 2281/06, W: Lex nr 317899, wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2007 r. sygn. VIII SA/Wa 428/07 W: Lex 420131, ). Dodatkowo należy podkreślić, iż wskazany jako podstawa skarżonego postanowienia art. 44 Kpa ustanawiający fikcję prawną doręczenia pisma skuteczność swojego zastosowania warunkuje nie tylko złożeniem tego pisma w urzędzie, ale i umieszczeniem zawiadomienia w miejscach szczegółowo wskazanych o sposobie jego odebrania. W związku z tym, że strona kwestionowała także fakt realizacji wymogu umieszczenia zawiadomień o pozostawieniu pisma w miejscach do tego przeznaczonych Sąd odnosząc się to tego zarzutu stwierdza, iż na załączonym do akt sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak stosownej adnotacji, co do tego gdzie i czy w ogóle zastosowano procedurę zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Sąd podkreśla, iż dla oceny prawidłowości wykorzystanego doręczenia zastępczego konieczne jest spełnienie wszystkich prawem przewidzianych wymogów, w tym także tych wynikających z art. 44 § 2 Kpa. Zgodnie ze wskazanym przepisem doręczyciel zobowiązany jest poinformować adresata o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości i terminie jego odbioru. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma doręczyciel winien także dokonać stosownej adnotacji. Sąd stwierdza, iż na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest informacji o miejscu, w którym przedmiotowe zawiadomienie zostało pozostawione. W świetle takiego stanu faktycznego oraz mając na względzie treść art. 44 Kpa Sąd nie możne uznać stanowiska Kolegium, co do skuteczności doręczenia zastępczego, za zgodne z prawem. W konsekwencji oznacza to, iż podjęte przez SKO w K.rozstrzygnięcie zawiera uchybienie podjęte z takim naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodów wskazanych wyżej wadliwe jest w efekcie również orzeczenie zawarte w skarżonym postanowieniu o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia z powodu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia jest powrót sprawy do organu odwoławczego, który winien rozpatrzyć merytorycznie odwołanie skarżącego, ponieważ wobec braku skuteczności doręczenia zastępczego należy uznać, iż zostało ono złożone w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu niezależnie od wszystkich innych okoliczności, w tym i wnikliwego postępowania jakie przeprowadziło Kolegium w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy przyjdzie stwierdzić, iż doręczenie pisma w takiej sprawie jak rozpatrywana, w miejscu pracy musiało by nastąpić do rąk pracownika, zatem z uwagi na nieobecność skarżącego w kraju i wobec braku pełnomocnika, nie można by i tak uznać doręczenia za skuteczne. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Kolegium, iż skarżący miał ustanowić sobie pełnomocnika należy wskazać, że są one bez znaczenia w tej sprawie ze względów wyżej wyrażonych, a także dlatego, że sprawa odpadów dotyczyła prywatnych działek skarżącego nie związanych formalnie z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a pisma w sprawie doręczane były w trybie art. 42 §1 Kpa, a nie art. 45 Kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, iż z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby strona była pouczana o konsekwencjach braku informowania o zmianie adresu, jednak taka sytuacja w sprawie de facto nie miała miejsca, strona bowiem adresu nie zmieniła, a zatem bez znaczenia są zarzuty naruszenia art. 9 Kpa w związku z art. 41 Kpa. Nietrafny i bez znaczenia okazał się też zarzut naruszenia art. 134 Kpa ponieważ odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, iż wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu czyli rozstrzyga również o tym co jest przedmiotem postanowienia o którym mowa w art. 134 Kpa. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydano z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p. p. s. a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 p. p. s. a. zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p. p. s. a.