II SA/Gl 746/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi B. R., Z. R. (R.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr SKO.UL/41.7/42/2025/2127/AMak w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy terenu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 2024 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr [...] wydanej na rzecz obecnie skarżących B. R. i Z. R.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 kwietnia 2024 r. ustalił skarżącym warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednolokalowego przy ul. [...] w K. (działka nr [...], [...], obręb [...]). Uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic Miasta K., w obszarze fragmentów terenów górniczych [...], część obejmująca obszar dzielnicy [...], został wprowadzony na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz.WoJ.ŚI, z [...] r. poz. [...]). Plan miejscowy wszedł w życie [...] 2024 r. Decyzją z 30 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta K., po wcześniejszym zawiadomieniu skarżących o wszczęciu postępowania, stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 kwietnia 2024 r. - w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zaś wnieśli odwołanie od tej decyzji, jednak w ocenie Kolegium nie zasługiwało ono na uwzględnienie. Uzasadniając swoje negatywne dla odwołujących stanowisko Kolegium przytoczyło najpierw przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 65 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U, z 2024 poz. 1130 dalej w skrócie u.p.z.p.). Stwierdziło jednocześnie, że stosownie do tych przepisów Prezydent Miasta K. zawiadomieniem z 3 grudnia 2024 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie w toku postępowania weryfikował przesłanki, których potwierdzenie wystąpienia, obligowało do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. daje możliwość wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie w każdej sytuacji gdy po jej wydaniu dla terenu objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że organ przed ewentualnym wygaszeniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenów, na których zmieniono sposób zagospodarowania w planie miejscowym musi wskazać na "inność" warunków zabudowy z ustaleniami planu miejscowego. "Inność" ustaleń oznacza zaś wprost wyrażoną odmienność treści decyzji ustalającej warunki zabudowy od treści planu miejscowego w takim zakresie, w jakim nie da się tych warunków wynikających z obu ww. źródeł pogodzić. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednolokalowego. Natomiast od [...] 2024 r. obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (jednostka 66Zw) wprowadza przeznaczenie pod tereny zieleni w dolinach rzecznych. Ponadto z § 40 planu miejscowego wynika, że na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, tymczasowych obiektów budowlanych, parkingów. Dlatego według Kolegium bez wątpienia występuje "inność", czy wręcz sprzeczność ustaleń decyzji z planem miejscowym. Obecnie na terenie działki nr [...], [...] obręb [...] nie jest przewidziana funkcja mieszkaniowa. Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma co do zasady charakter stricte deklaratywny, samo wygaśnięcie decyzji następuje uprzednio na skutek określonych zdarzeń, implikujących bezprzedmiotowość decyzji lub niespełnienie warunku. Innymi słowy decyzja z dnia 16 kwietnia 2024 r. ustalająca warunki zabudowy wygasła z chwilą wejścia w życia planu miejscowego z 2024 r. to jest z dniem [...] 2024 r. Natomiast wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji jedynie potwierdza ten fakt. Kolegium zaakcentowało także, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani też nie zostało ono skutecznie zgłoszone w trybie z art. 29 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst Jednolity: Dz. U. 2025 r. poz. 418). Z tego względu nie było podstaw do zastosowania art. 65 ust. 2 u.p.z.p., wyłączającego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W skardze na decyzję Kolegium zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 65 u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Kolegium nie przeprowadziło dokładnej analizy porównawczej pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a ustaleniami planu miejscowego. Zabrakło szczegółowego porównania z parametrami z decyzji WZ skarżących. Doszło zarazem do naruszenia zasady proporcjonalności. Organ nie rozważył bowiem stopnia ingerencji w prawo nabyte decyzją o warunkach zabudowy. Nie dokonano ważenia interesu prywatnego z interesem publicznym. Ponadto według skarżących doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa. Wydana decyzja o warunkach zabudowy stworzyła usprawiedliwione oczekiwanie możliwości realizacji inwestycji. Wygaszenie decyzji bez należytego uzasadnienia narusza zasadę pewności prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W świetle przytoczonych przepisów stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie następuje w każdej sytuacji, gdy po jej wydaniu dla terenu objętego decyzją zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w przypadku, gdy ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Oznacza to, że po tym, gdy wszczęto postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 kwietnia 2024 r. rolą organów było przede wszystkim dokonanie oceny, czy z obowiązującego planu miejscowego dla terenu objętego ww. decyzją wynikają "inne" ustalenia niż z tej decyzji. Według Sądu organy poczynił w tym zakresie ustalenia wystarczające dla dokonania takiej oceny. Ustaliły bowiem, że decyzja z 16 kwietnia 2024 r. została wydana dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednolokalowego. Natomiast obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (jednostka 66Zw) wprowadził przeznaczenie pod tereny zieleni w dolinach rzecznych. Ponadto z § 40 planu miejscowego wynika, że na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, tymczasowych obiektów budowlanych, parkingów. W ocenie Sądu z powyższego jednoznacznie wynika, że ustalenia planu miejscowego są "inne" niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły, że spełniona została, wynikająca z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 16 kwietnia 2024 r. W realiach rozpoznawanej sprawy bez wątpienia występuje nie tylko "inność" lecz wręcz ewidentna sprzeczność ustaleń decyzji z planem miejscowym. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1207/09, wypada ponadto zauważyć, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące. Gdyby ustawodawca przepisu tego jednak nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę obowiązany jest na każdym etapie tego postępowania uwzględniać skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli nie został on jeszcze stwierdzony deklaratywną decyzją z art. 65 u.p.z.p. Decyzja z art. 65 u.p.z.p. w istocie nie determinuje ani nie warunkuje czynności organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że na terenie objętym inwestycją oraz planem, inwestycja nie może naruszać ustaleń tego planu. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że niezależnie od wydania zaskarżonej obecnie decyzji, wraz z wejściem w życie wskazanego powyżej planu miejscowego skarżący i tak nie mogliby uzyskać pozwolenia na budowę. Odnotować także należy, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania wyjątek wynikający z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Okolicznością bezsporną jest bowiem to, że do czasu wejścia w życie wskazanego powyżej planu miejscowego dla zamierzonej inwestycji skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę, ani też nie dokonali zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a PrBud. Zauważyć ponadto należy, że wydanie decyzji o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. następuje w oderwaniu od oceny legalności ustaleń planu miejscowego, którego wejście w życie skutkowało wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy. Takiej oceny nie może dokonywać także Sąd w obecnie prowadzonym postępowaniu, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący w przewidzianym w tym zakresie, odrębnym trybie kwestionowali ustalenia planu miejscowego dotyczące terenu ich działki i w ten sposób doprowadzili do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Zastrzec przy tym należy, że na temat wyniku takich ewentualnych działań Sąd w ramach obecnego postępowania wypowiadać się nie może. Wracając zaś do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Żaden z zarzutów skargi nie okazał się uzasadnionych, sama zaś skarga stanowi w istocie jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 § 3 k.p.a.). Skoro zaś nie doszło do naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 65 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, to tym samym nie mogła ona odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.