II SA/Gl 747/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA (del.) Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W piśmie z dnia [...] r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., K. G. wniosła o wszczęcie postępowania dotyczącego samowolnie prowadzonych robót na posesji, której jest współwłaścicielką. Wywodziła, że Z. Z. - właścicielka wyodrębnionego we wspólnym budynku lokalu nr [...], rozpoczęła w [...] r. budowę drugiej kanalizacji i postawiła na wspólnej działce mur z pustaków. Ponadto, K. G. zarzuciła, iż samowolnie dokonano także innych prac, a to: "poprowadzono wodę" [...] cm od muru; w [...] "przeciągnięto prąd po kominie", częściowo go zasypując; a także wymieniono część dachu, podpierając jego zapadniętą część klockami. Podniosła również, że strop budynku jest pęknięty i że bez stosownych zezwoleń wzniesiono trzeci komin. Po przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli, w tym samym dniu, organ zawiadomił K. G. i Z. Z - współwłaścicielki budynku położonego w D., przy ul. [...], o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzenia robot budowlanych na terenie działki nr [...], km [...] oraz w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w opisanym wyżej budynku. W kolejnych pismach K. G. dowodziła słuszności zgłaszanych zarzutów odnośnie wykonanych i prowadzonych w dalszym ciągu prac, w tym także rozbiórkowych. Domagając się natychmiastowej interwencji organu, wskazywała na szkody jakie poniosła w związku z samowolnym działaniem sąsiadów. Po przeprowadzeniu drugiej kontroli i ustaleniu, że Z. Z. nabyła w dniu [...] r. w drodze umowy sprzedaży od K. K. opisywany lokal mieszkalny wraz z udziałem we współwłasności nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą - na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego -umorzył prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie. W ustaleniach dotyczących stanu faktycznego podał, że z oświadczenia Z. Z. wynika, iż po nabyciu praw własności do lokalu i nieruchomości wymieniła na podwórku pękniętą rurę kanalizacyjną, ułożyła płytki ceramiczne w łazience i kuchni oraz zabudowała kabinę prysznicową i muszlę sedesową. Ponadto pomalowała tynki wewnętrzne w całym mieszkaniu, a w [...] r. ułożyła na terenie działki pustaki żużlobetonowe, które w [...] r. zastąpiła siatką stalową o wysokości [...] m. Wyburzyła też przynależną do jej mieszkania część budynku, w której znajdowało się pomieszczenie łazienki i kuchni oraz pomieszczenie gospodarcze. Jednocześnie Z. Z. oświadczyła, że nie wymieniła pokrycia dachu, nie wykonywała robót budowlanych związanych z instalacją elektryczną i wodną oraz związanych z budową komina. Z kolei, w trakcie prowadzonej kontroli komisja PINB nie stwierdziła żadnych pęknięć stropu czy zapadniętego dachu. Nie stwierdziła również wymiany pokrycia dachu nad częścią lokalu mieszkalnego nr [...]. Roboty rozbiórkowe, o których wspomniała Z. Z. były uwzględnione w decyzji pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z dnia [...] r., wydanej na rzecz A. M. i przeniesionej na A. K. w dniu [...] r. Organ ustalił również, że opisane pozwolenie na rozbudowę nie zostało przeniesione na aktualnego właściciela, zaś w zatwierdzonym projekcie budowlanym uwzględniono trzy kominy. Dalej organ podał, że nie stwierdzono, by Z. Z. wybudowała instalację kanalizacyjną, wodną i elektryczną. Ta ostatnia nie uległa zmianie od czasu gdy była przedmiotem oceny w [...] r. Wówczas postępowanie w sprawie dokonanej samowoli zostało umorzone. Opierając się na wynikach kontroli, organ uznał, że lokal mieszkalny nr [...] jest w dobrym stanie technicznym, użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem i nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi, podobnie zresztą jak i lokal nr [...]. Takiego zagrożenia nie stwarza również ogrodzenie z siatki, a organ nie posiada kompetencji do rozwiązywania sporów sąsiedzkich. Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zapewnił stronom udział w niniejszym ,postępowaniu i przypomniał, że w sprawie prowadzonych w przedmiotowym obiekcie robót budowlanych toczyło się już postępowanie administracyjne, które zostało umorzone w [...] r., a skarga na decyzję organu odwoławczego została w dniu [...] r. oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W tych okolicznościach uznał, że zarzuty stawiane przez K. G. są bezzasadne. W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, iż komisja PINB nie oglądała pękniętego stropu i zapadniętego dachu, a ponadto zataiła prawdę, gdyż trzeci komin został wybudowany w starym budynku bez koniecznego zezwolenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym nr [...], przy ul. [...] w D. (decyzja z dnia [...] r., nr [...]). W uzasadnieniu decyzji podkreślił przede wszystkim, że przedmiotowa sprawa była objęta postępowaniem organu pierwszej instancji, zakończonym decyzją z dnia [...] r., która to decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w dniu [...] r. Skargę K. G. na decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił w dniu 12 września 2006 r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że żądanie strony dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie już rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną. Nawet jeśli doszło do wszczęcia postępowania w celu zbadania, czy nie zaszły nowe okoliczności w sprawie, to następnie należało postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzjami organów obu instancji. Odnośnie zgłoszenia przez skarżącą uszkodzeń w jej części budynku wyjaśniono, iż jest to inna sprawa od rozpatrywanej obecnie, wymagająca wszczęcia odrębnego postępowania. Do przesłanych Sądowi akt administracyjnych dołączone zostały przywołane przez organ odwoławczy decyzje organów nadzoru wydane w roku [...] oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt II SA/GL 784/05, którym oddalono skargę K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych. Ze wskazanych dokumentów wynika, że toczone wówczas postępowanie dotyczy przeprowadzonych przez A. K. robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, a także wykonaniu: dwóch otworów okiennych, przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego i elektrycznego oraz bramy wjazdowej. Nadto, w uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd stwierdził, że badana sprawa nie dotyczyła kwestii komina i dachu. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę wniosła K. G., zarzucając, że organ w sprawie "mataczy", dlatego musi skorzystać z pomocy prawnika. Wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji nie doszło do fizycznego podziału budynku, zatem nie istnieje budynek - [...]. Skarżąca nie uzyskała z sądu administracyjnego odpowiedzi w sprawie dachu, komina i stropu, natomiast organy - wbrew jej wyraźnym żądaniom - nie kontrolowały stanu technicznego całego budynku, gdyż zajmowały się tylko mieszkaniem nr [...] i tymi częściami budynku, które nie są uszkodzone. Z tych wszystkich przyczyn skarżąca uważa, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, tłumacząc, że nie mogło dojść do zarzucanego "mataczenia", skoro kwestionowane orzeczenie nie załatwiało merytorycznie sprawy, a powodem umorzenia postępowania było rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wcześniejszymi decyzjami. Ponadto, organ wojewódzki nie zajmował stanowiska w sprawie podziału budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z wszystkimi jej zarzutami można się zgodzić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz .U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który - uchylając decyzję organu pierwszej instancji - umorzył postępowanie z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie prowadzonej obecnie sprawy przez organy nadzoru budowlanego, a następnie przez sąd administracyjny. Organ odwoławczy wskazał, że chodzi o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r., utrzymaną w mocy w toku instancji w dniu [...] r., oraz o wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt II SA/GL 784/05, którym oddalono skargę K. G. Ocenę prawidłowości tego stanowiska należy rozpocząć od przypomnienia, iż zainicjowane przez K. G. postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, zakończone wydaniem w [...] r. wskazanych wyżej decyzji administracyjnych, a będące w dalszej kolejności przedmiotem oceny Sądu, dotyczyło legalności wykonanych przez A. K. robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie, w tym także częściowej rozbiórce budynku położonego w D. przy ul. [...], wykonaniu dwóch otworów okiennych, bramy wjazdowej oraz przyłączy: wodnego, kanalizacyjnego i elektrycznego. Natomiast kolejna interwencja K. G., zawarta w piśmie z dnia [...] r., została zgłoszona w czasie gdy zmienił się współwłaściciel przedmiotowego budynku, gdyż A. K. sprzedała w dniu [...] r. Z. Z. wyodrębniony w nim lokal mieszkalny nr [...] wraz z przynależną piwnicą i komórką oraz udziałem we współwłasności nieruchomości, co wynika z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego. Po analizie treści przywołanego pisma, nie może być wątpliwości, że skarżącej chodzi o wykonane, w jej ocenie, nielegalne prace, które - w znacznej części - prowadziła już nowa współwłaścicielka i które nie były objęte rozstrzygnięciami organów, jako że miały być wykonane w [...] r. (mur z pustaków, druga kanalizacja, poprowadzenie "po kominie" kabla energetycznego). Nie jest do końca jasne, czy pisząc o poprowadzeniu wody w odległości [...] m od muru skarżąca miała na myśli przyłącze, co do legalności którego toczyło się wcześniej postępowanie (kwestia ta wymaga wyjaśnienia), z całą jednak pewnością nie obejmowało ono zgłoszenia bezprawnego wybudowania trzeciego komina i wymiany części dachu, bowiem w cyt. wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyraźnie stwierdzono, że sprawa komina i dachu nie stanowiła przedmiotu ocenianego wówczas postępowania administracyjnego. Rację ma więc skarżąca gdy twierdzi, że wcześniej nie uzyskała odpowiedzi w tym zakresie. W tak określonym przez stronę przedmiocie, a wynikającym z jej żądania zawartego w piśmie z dnia [...] r., prowadzone było postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., co jasno wynika z treści decyzji z dnia [...] r. W tych okolicznościach sprawy za wadliwy należy uznać pogląd organu odwoławczego, że wszystkie kwestie poruszone przez skarżącą w komentowanym piśmie i badane przez organ pierwszej instancji objęte były rozstrzygnięciami organów obu instancji podjętymi w [...] r. Jak wykazano, poprzez szczegółowe porównanie przedmiotu prawomocnie zakończonego i obecnie prowadzonego postępowania, nie może być najmniejszych wątpliwości, że przedmiot obu postępowań jest zdecydowanie różny, zwłaszcza gdy zważyć, iż wedle oświadczenia K. G. większość wskazywanych przez nią prac miała być wykonana w [...] r. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że nieuprawnione jest stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. "o bezprzedmiotowości postępowania ze względu na jego wcześniejsze załatwienie", które legło u podstaw uchylenia decyzji z dnia [...] r. Oczywiście, nie można wykluczyć, że w rozpoznawanej sprawie zaktualizują się przesłanki do umorzenia prowadzonego postępowania, chociażby z powodów wskazywanych w decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak Sąd - z racji swej szczególnej pozycji ustrojowej - nie może dokonać takiej oceny w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stosownie bowiem do normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP i skonkretyzowanej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że każda sprawa administracyjna winna być rozpoznana dwukrotnie, najpierw przez organ pierwszej instancji a następnie przez organ instancji drugiej. Innymi słowy, w dokonaniu ponownego rozpatrzenia i załatwienia sprawy sąd administracyjny nie może organu odwoławczego zastąpić. Rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie - w ponownym postępowaniu - oceny prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji i nie można wykluczyć, że w tym celu konieczne stanie się uzupełnienie materiału dowodowego w ramach art. 136 K.p.a. Już nawet z pobieżnej analizy treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. wynika, że szczegółowego wyjaśnienia i głębszej analizy w kontekście przesłanek do umorzenia postępowania będzie wymagało kilka kwestii, w tym przykładowo - wykonanie prac budowlanych i rozbiórkowych bez przeniesienia pozwolenia na budowę na aktualnego właściciela, o czym wspomina Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. Od ustaleń poczynionych w tym zakresie zależy w dużej mierze dalszy tok postępowania. Powiedziane dotąd prowadzi do wniosku, że zaskarżoną decyzję wydano bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na sformułowanie oceny o bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do części, czy nawet wszystkich żądań skarżącej. Powyższe świadczy nie tylko o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 K.p.a., ale także o naruszeniu art. 105 § 1 K.p.a., przy czym wskazane naruszenia przepisów procesowych są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tej okazji nie można nie dostrzec także innych wadliwości zaskarżonej decyzji, której treść nie odpowiada standardom procedury administracyjnej z racji braku wskazania konkretnych ustaleń, które doprowadziły organ do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia o wcześniejszym, ostatecznym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Błędne było również skorzystanie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji gdy organ odwoławczy opowiedział się, podobnie jaki i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., za bezprzedmiotowością postępowania. W efekcie, toczone postępowanie zakończyło się w obu instancjach w ten sam sposób, choć z innym uzasadnieniem. Zdaniem Sądu, skoro organ odwoławczy nie zgadzał się z argumentacją przedstawioną w decyzji z dnia [...] r., znajdując inne przyczyny świadczące o zaktualizowaniu się przesłanek ujętych w art. 105 § 1 K.p.a., winien dać temu wyraz w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia, utrzymując jednocześnie skarżony akt w mocy. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. W dalszym postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uwzględni przedstawione powyżej wskazania Sądu. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.