II SA/Gl 747/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. w budynku mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...], Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., działając w oparciu o przepis art. 11a ust.1, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o PSP, decyzją z dnia 11 marca 2010 r., Nr 25/MZ/2010, nałożył na obecnie skarżącą - A Sp. z o.o. w S. obowiązek zapewnienia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego posiadającą szerokość co najmniej [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podkreślił, że właściciel lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, zaś odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Zgodnie z przedstawionym aktem notarialnym, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w S. przy ul [...], powierzył sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną skarżącej Spółce. Ze wspomnianej umowy wynika, że Zarządca kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej oraz reprezentuje ją na zewnątrz i w stosunkach pomiędzy Wspólnotą a jej poszczególnymi członkami. Ponadto zarząd zwykły obejmuje wykonywanie napraw i remontów nie przewidzianych planem gospodarczym, a koniecznych do wykonania ze względu na bezpieczeństwo życia i mienia mieszkańców. Z tego też względu to Zarządca został adresatem wymienionego w przywołanej decyzji obowiązku, szczegółowo omówionego w jej uzasadnieniu. W pouczeniu organ pierwszej instancji poinformował adresata decyzji o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych z uwzględnieniem trybu określonego w § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie § 17 rozporządzenia MSWiA i podnosząc, że § 12 ust. 2 tego rozporządzenia nie ma zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu jego wejścia w życie, jeżeli zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy. Skarżąca zarzuciła także, iż właścicielem drogi jest Gmina S., a nie Wspólnota Mieszkaniowa. Wreszcie skarżąca podniosła, iż ewentualnym adresatem decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa. Zarządca nie jest bowiem legitymowany do rozpoczęcia inwestycji, do jakiej został zobowiązany zaskarżoną decyzją. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że § 17 rozporządzenia MSWiA nie odnosi się do zastosowanych w tej sprawie przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i § 13 ust. 1 pkt 1, a jedynie do § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, który stanowi o oddaleniu bliższej krawędzi drogi pożarowej od ściany obiektu. Odnośnie adresata decyzji, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem treści znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z [...] r., na mocy którego zarząd nad wspomnianą nieruchomością został powierzony skarżącej. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.), odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku przejmuje jego zarządca na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W ocenie organu wskazany wyżej akt notarialny jest właśnie dokumentem tego rodzaju, a wobec tego, przy uwzględnieniu treści art. 28 kpa stroną toczącego się postępowania jest skarżąca. Odnosząc się z kolei do kwestii własności drogi organ odwoławczy wskazał, że pozostaje ona bez znaczenia, albowiem za odpowiednie przygotowanie zarządzanego budynku do prowadzenia akcji ratowniczej odpowiedzialny jest jego zarządca. Wobec powyższego nie znaleziono podstaw do uwzględnienia powoływanych w odwołaniu zarzutów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 2 w związku z § 17 rozporządzenia MSWiA oraz wskazując, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącej poprzez błędne ustalenie istnienia obowiązku. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów organ powtórzył i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok tut. Sądu z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 399/08, zauważając, że został on wydany w podobnej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Szczegółowe obowiązki spoczywające na właścicielu, zarządcy lub użytkowniku związane z ochroną przeciwpożarową obiektu budowlanego lub terenu wymienione zostały w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Z kolei obowiązki w zakresie dróg pożarowych zostały sprecyzowane w rozdziale 6 rozporządzenia MSWiA, Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie nie znajduje zastosowania § 17 rozporządzenia MSWiA. Stanowi on bowiem, że przepis § 12 ust. 2 dotyczący oddalenia bliższej krawędzi drogi pożarowej od ściany obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi nie ma zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli zostały one wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy. Nałożony przez organ ochrony przeciwpożarowej obowiązek nie dotyczy tej kwestii. Dotyczy on bowiem szerokości drogi pożarowej i wynika z § 13 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA, a w tym zakresie brak jest przepisów przejściowych. W sytuacji, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem brak przepisów przejściowych obligował organy ochrony przeciwpożarowej do zastosowania aktualnie obowiązujących norm prawnych, a nie do przepisów obowiązujących w chwili wzniesienia przedmiotowego budynku (vide; m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07, [w:] LEX nr 522618). W orzecznictwie mówi się w takiej sytuacji o retrospektywnym działaniu prawa, które wiąże się z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze ciągłym, "otwartym". Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku") powstałe pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Natomiast o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. (vide: uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, [w:] ONSAiWSA nr 2006/3/71). Podobne stanowisko zajął w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że naruszenie zasady nieretroaktywności ma miejsce wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (vide: uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, [w:] OTK-A nr 2006/9/124). Tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest podniesiony przez skarżącą zarzut błędnego zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów w stosunku do budynku wielomieszkaniowego, który został zrealizowany przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA. Wynikający z zarzutu skargi problem wiąże się z kwestią istnienia prawnych podstaw dostosowywania budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej, wprowadzonych już po jego wybudowaniu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zasada nie działania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., sygn. akt K 27/01,[w:] OTK 2001/7/209). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia) - vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 865/09, [w:] LEX nr 551825). Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego adresata decyzji, tj. podmiotu który w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest wykonać tę decyzję i usunąć stwierdzone w niej uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, również stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 399/08 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W wyroku tym Sąd wskazał m.in., że regułą w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej jest, że to na właścicielu obiektu budowlanego lub terenu ciąży obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Jednakże stosownie do art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z tego zakresu, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do obiektu budowlanego, w tym budynku lub terenu przejmuje w całości lub w części ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W niniejszej sprawie umową z dnia [...] r., zawartą w formie aktu notarialnego, współwłaściciele nieruchomości wspólnej w oparciu o uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] r., powierzyli sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną skarżącej Spółce (§ 3 umowy). Oznacza to, że współwłaściciele tej nieruchomości tworzący Wspólnotę Mieszkaniową skorzystali z uprawnienia, jakie stwarza im przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) ustanawiając umowny zarząd i określając sposób zarządu nieruchomością. Z treści tej umowy wynika, że zlecenie obejmuje wykonywanie przez zarządcę czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczających zwykły zarząd (§ 3 zdanie ostatnie), a nadto kierowanie przez zarządcę sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą i poszczególnymi członkami (§ 4). Z kolei w § 5 określone zostały czynności zwykłego zarządu z tym zastrzeżeniem, że niektóre z nich (wymienione w punktach 16, 17 i 18) oraz czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca wykonywać może wyłącznie na podstawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej (§ 5 zdanie ostatnie). Nie może być kwestionowane, że sformułowany w zaskarżonej decyzji obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień stanowi określoną w § 5 pkt 17 umowy czynność zwykłego zarządu w postaci "wykonywania napraw i remontów nie przewidzianych planem gospodarczym, a koniecznych do wykonania ze względu na bezpieczeństwo życia i mienia mieszkańców". Prace polegające na doprowadzeniu drogi pożarowej umożliwiającej dojazd do zarządzanego przez skarżącą budynku do stanu zgodności z przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej można i trzeba zakwalifikować do robót polegających na naprawie i remoncie w rozumieniu wymienionego przepisu umowy, które zmierzają do zapewnienia bezpieczeństwa życia i mienia członków Wspólnoty Mieszkaniowej – współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą kwestia, że wykonanie decyzji wymaga uprzedniej zgody Wspólnoty Mieszkaniowej w drodze uchwały i to bez względu na to, czy prace należy traktować jako czynność zwykłego zarządu, o której mowa w § 5 pkt 17 umowy, czy też czynność przekraczającą zwykły zarząd. Należy bowiem mieć na względzie, że skoro skarżąca Spółka przyjęła na siebie w drodze umowy obowiązek sprawowania zarządu, to w świetle art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej przejęła w zakresie oznaczonym w umowie odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Tym samym zobowiązana jest podjąć czynności zmierzające do wykonania decyzji; w pierwszej kolejności wystąpić do Wspólnoty Mieszkaniowej o podjęcie uchwały, a na wypadek odmowy wyrażenia zgody lub niepodjęcia uchwały – wystąpić do sądu powszechnego o podjęcie rozstrzygnięcia. Podstawę do tego daje przepis art. 24 ustawy o własności lokali, która stwarza gwarancję podjęcia przez zarządcę nakazanych mu czynności likwidujących uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej nawet w przypadku oporu ze strony Wspólnoty Mieszkaniowej. Wreszcie odnosząc się do kwestii własności drogi, która obecnie nie spełnia parametrów przewidzianych w przepisach rozporządzenia MSWiA wskazać przyjdzie, że pozostaje ona bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać bowiem trzeba, że w sprawie istniała możliwość zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia MSWiA, o czym zresztą organy obu instancji informowały skarżącą. Warunkiem niezbędnym do zastosowania tego rozwiązania było jednak przedłożenie przez Spółkę projektu rozwiązania zamiennego zapewniającego niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej oraz jego uzgodnienie z właściwym organem ochrony przeciwpożarowej. Z oczywistych też względów kontrolowana decyzja nie mogła zostać skierowana do Gminy. Wydana w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP decyzja może zostać bowiem skierowana do podmiotów wskazanych w art. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W szczególności treść ust. 2 tego artykułu przesądza, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, przy czym chodzi tu o teren podlegający ochronie przeciwpożarowej, nie zaś o teren zajęty pod drogę. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).