II SA/Gl 748/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz P. , działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 2 i pkt 6 i art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nakazał "A" w K. uprzątnięcie śniegu i lodu z chodnika dla pieszych, w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ulica [...] w P. i ulica [...] w L.), położonego na wskazanych działkach w P. i L.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w trakcie wizji w terenie w dniu [...] r. stwierdzono, że chodnik wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] P-S. nie został oczyszczony ze śniegu i lodu, powodując zagrożenie dla ruchu pieszych. Chodnik ten zlokalizowany jest na nieruchomości będącej własnością Województwa [...] w zarządzie [...] w K. . Chodnik ten nie jest położony bezpośrednio przy granicy działek przyległych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tylko w przypadku gdy chodnik dla pieszych położony jest bezpośrednio przy granicy nieruchomości, obowiązek jego odśnieżania spoczywa na właścicielu nieruchomości przyległej. W innym przypadku jest to obowiązek zarządcy drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych – chodnik stanowi część drogi, a tym samym podlega także "odśnieżaniu i zwalczaniu śliskości zimowej"- gdyż w myśl art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi". Obowiązek ten wynika też z art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W myśl pkt. 7 cytowanego art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 do 4 , burmistrz miasta wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Odwołanie od powyżej decyzji złożył "A" w K. , wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie obowiązek uprzątnięcia śniegu i lodu z chodników spoczywa na zarządzie drogi oraz naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie ustaleń bez zebrania i właściwej oceny materiału dowodowego. Uzasadniając odwołanie Zarząd wskazał na niewłaściwe zastosowanie przepisów cytowanej powyżej ustawy, podkreślając, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników wzdłuż nieruchomości ciąży na właścicielu nieruchomości. Jedynie, gdy na chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, to właściciel jest zwolniony z powyższego obowiązku. Z zapisu art. 5 ust. 4 pkt w ustawy wynika, że do zarządu drogi należy pozbycie się błota, śniegu czy lodu uprzątnięcie z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej. Z kolei na podstawie art. 5 ust. 4 pkt 3 tej ustawy uprzątnięcie i pozbycie się z chodników błota, śniegu czy lodu należy do obowiązków zarządu drogi, gdy zarząd pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania samochodów na chodniku. W związku z powyższym zdaniem zarządu jego obowiązkiem jest zapewnienie czystości i porządku na drogach publicznych, a na chodnikach tylko wtedy, gdy pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania. Na terenie miasta P. nie ustanowiono stref płatnego parkowania, "A" nie pobiera opłat za postój czy parkowanie pojazdów, stąd też brak podstaw prawnych by nakazywać "A" w K. wykonywania czynności, których nie jest obowiązany wykonywać. Podkreślono, że skoro art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zwalnia co do zasady, z obowiązku porządkowania chodnika właściciela czy zarządcę drogi i ciężar ten przerzuca na właściciela nieruchomości położonej wzdłuż chodnika, to zarząd drogi nie może ponosić odpowiedzialności za niedochowanie tego obowiązku. Podkreślono przy tym, że w przepisie tym nie chodzi o właściciela nieruchomości, na której znajduje się droga biegnąca wzdłuż chodnika, ale o właściciela nieruchomości położonej bezpośrednio przy chodniku, (czyli wydzielonej części drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego). Przyznano, że nadzór na realizacją tego obowiązku sprawuje w omawianej sprawie Burmistrz P. , przy czym, zgodnie z ustawą, winien on najpierw wezwać zobowiązanego do wykonania obowiązku, określając termin jego realizacji i dopiero po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wszcząć postępowanie administracyjne. W przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg nie tylko nie został wezwany do wykonania obowiązku, nie został także powiadomiony o wizji w terenie. Stanowi to istotną wadę tego postępowania. Dodatkowo wskazano na błędne oznaczenie działek czy powtarzające się numery działek, wskutek czego wydana decyzja w tym zakresie jest niewykonalna. Mając na uwadze podniesione argumenty oraz naruszenie wskazanych przepisów procedury, co w konsekwencji spowodowało brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, odwołanie jest uzasadnione. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzję należało uchylić, gdyż "nie jest ona do końca bezbłędna". Budzi także, w ocenie organu, wątpliwości ustalony stan faktyczny. W ocenie Kolegium nie jest jednak możliwe "ponowne orzekanie w sytuacji, gdy został obowiązek Zarządu wykonany" ([...] r.), jak również z uwagi, że "ze względu na zmianę pór roku, uprzątanie śniegu i lodu jest w każdym znaczeniu bezprzedmiotowe". Jakkolwiek Kolegium zgadza się, że nie można w sprawie stosować definicji "chodnika" z ustawy o drogach publicznych, podczas gdy definicja ta znajduje się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to jednak w ocenie tego organu, nie ma to w praktyce znaczenia dla tej sprawy, bowiem odpowiedzialny za utrzymanie czystości i porządku "na drodze publicznej" i tak pozostaje Zarząd – "bez względu na wskazanie, która część drogi jest chodnikiem". W ocenie organu w myśl art. 5 ust. 4 pkt 4 ustawy zdanie pierwsze wynika, że "obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi". Nietrafna jest, w ocenie organu odwoławczego, sugestia, że wymieniona ustawa co do zasady "przerzuca na właściciela nieruchomości przyległej do drogi publicznej – obowiązek uprzątania chodnika". Zdaniem organu ustawa czyni to w niewielkim zakresie, precyzując ograniczenia, czemu służy także zawężająca definicja "chodnika". Pomimo więc, że Burmistrz miał co do istoty rację, to z uwagi na nieścisłości, tzn. m.in. pomyłki w numerach działek, należało orzec jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył "A" w K. , wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. celem wydania przez organ decyzji zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegającego na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie obowiązek uprzątnięcia śniegu i lodu z chodników spoczywa na zarządzie drogi, a także z uwagi na niedostateczne wyjaśnienia stanu faktycznego, wobec oczywistego naruszenia przepisów postępowania czyli art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzył, co do zasady, argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, aby następnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W istocie, w ocenie organu, należy przypuszczać, że celem wniesienia skargi jest uzyskanie wykładni przepisów prawa materialnego- a zwłaszcza art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podtrzymuje w tym zakresie swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podstawę prawną zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 598). Tak więc ponieważ wymieniony powyżej art. 138 §1 pkt 2 in fine Kodeksu nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, wydaje się oczywiste, że umarzając postepowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami – bezprzedmiotowością postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84). Z kolei, w świetle orzecznictwa sądowego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01). Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest zatem konsekwencją bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, której to postępowanie dotyczyło. Podobna sytuacja nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. W niniejszej sprawie nadal istnieje indywidualna sprawa administracyjna, która wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Podane przez organ odwoławczy przyczyny nie mogą, w ocenie Sądu, stanowić o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Z kolei materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji – Burmistrza P. stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. W przepisie tym ustawodawca podał także własną definicję chodnika, niezależną od rozwiązań normatywnych przyjętych w ustawie z 21 marca 1985 e. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Chodnikiem jest wydzielona cześć drogi publicznej, służąca dla ruchu pieszego, położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Owa definicja legalna pojęcia "chodnik" nie tylko zatem definiuje to pojęcie na potrzeby tej ustawy, ale również wprowadza wyraźne ograniczenie przedmiotowe poprzez użyte sformułowanie "bezpośrednio położone". Pozwala to na sformułowanie wniosku, iż wyrażony w przepisie obowiązek dotyczy tylko tych właścicieli. Których nieruchomości są położone wzdłuż chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości. A contrario obowiązek ten nie dotyczy takich właścicieli, których nieruchomość jest położona wprawdzie wzdłuż chodnika, ale bezpośrednio do tego chodnika nie przylega, np. jest oddzielona pasem zieleni. Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji organ odwoławczy winien dokonać oceny i sprawdzenia zasadności ustaleń tego organu, by potwierdzić istnienie, względnie nieistnienie nałożonego na zobowiązany podmiot – "A" w K. - obowiązku uprzątnięcia śniegu i lodu z chodnika dla pieszych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] . Tymczasem organ ten błędnie przyjmując, iż postępowanie organu pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe, uchylił rozstrzygnięcie tego organu i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Naruszył tym samym organ odwoławczy przepisy art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażoną w nim zasadę praworządności, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego, jakim jest rozstrzygniecie sprawy pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną powyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 Kodeksu zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż w dniu przeprowadzonej przez organ kontroli – tj. w dniu [...] r., chodnik wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] był nieodśnieżony. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa. Zatem rozpatrując złożone w sprawie odwołanie organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć sprawę, uwzględniając zarzuty i argumenty podniesione prze stronę odwołującą się. Niewątpliwie zaś organ ten powinien ustalić, kto i w jakim zakresie odpowiedzialny jest za odśnieżenie chodników wzdłuż przedmiotowej drogi, czyli ustalić kto jest właścicielem nieruchomości położonych bezpośrednio wzdłuż tej drogi. Zdaniem składu orzekającego zasadne zatem są zarzuty skargi naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie wymienionych art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie podjął bowiem wszystkich odpowiednich czynności mających na celu wyjaśnienie w sposób wyczerpujący i jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie organ ten wydał rozstrzygnięcie, jakiego domagał się odwołujący w złożonym odwołaniu, to jednak wyrażone w ten sposób żądanie nie zwalnia organu od wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w konkretnej sprawie administracyjnej. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 i art. 205 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i wyeliminuje wskazane uchybienia, a następnie wyda stosowną decyzję.