II SA/Gl 749/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej oddala skargę. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. O. (dalej jako strona lub skarżąca) zmiany własnej decyzji ostatecznej z [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej przez III Rzeszę za okres od sierpnia 1944 do kwietnia 1945 r. W motywach tego rozstrzygnięcia organ administracji stwierdził, że zmiana decyzji ostatecznej przyznającej prawo może nastąpić w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego po wykazaniu, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przeprowadzona przez organ analiza pozwoliła mu stwierdzić, że przesłanki takie nie zostały spełnione, a w szczególności brak jest występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponownie przeprowadzona ocena sytuacji faktycznej strony w okresie II wojny światowej nie daje podstaw do uznania, aby w przypadku jej wystąpiła we wskazanym okresie deportacja z miejsca zamieszkania. Organ odniósł się do sytuacji wielu rodzin zamieszkujących na terenach włączonych do III Rzeszy i sytuacji rodzin zmuszonych do podejmowania pracy, aby posiadać środki na utrzymanie. W tej sytuacji podjęcie zatrudnienia u gospodarzy narodowości niemieckiej nie może być utożsamiane deportacją i z przymusowymi robotami. Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem wnoszącej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy występują u niej wszystkie przesłanki uzasadniające uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Zdaniem wnioskodawczyni winna otrzymywać świadczenie pieniężne z tytułu deportacji do pracy przymusowej począwszy od kwietnia 1942 r. do sierpnia 1944 r. W ocenie składającej wniosek o ponowne rozpoznanie organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia postanowień art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności pominął dominującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie rozumienia pojęcia deportacji. Zdaniem strony przymus opuszczenia swojego majątku oraz pozyskanie pracy pozwalającej na utrzymanie rodziny stanowią podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ ten podniósł, że zwrócił się do Archiwum Państwowego oraz zaznaczył, że w ramach prawodawczego postępowania wyjaśniającego uzyskał opinię Stowarzyszenia Polaków Represjonowanych przez III Rzeszę. W dalszej części uzasadnienia przywołał przesłanki zmiany decyzji w oparciu o postanowienia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie ponownie przybliżył działania podejmowane względem strony i jej rodziny w okresie wojennym. W tej części uzasadnienia przybliżył także pojęcie deportacji obowiązujące na gruncie unormowań mających w sprawie zastosowanie. Organ ten odniósł się do przedłożonych opinii jak również uznał, że zbędne było przesłuchanie strony, ponieważ sytuacja rodziny jest w miarę dobrze znana, gdyż była ona zmuszona do opuszczenia swojego gospodarstwa, jednak nie była deportowana, natomiast w celu zapewnienia sobie środków na utrzymanie podjęto zatrudnienia u niemieckiego pracodawcy. W konkluzji organ ten stwierdził, że brak jest przesłanek do zmiany decyzji w sposób uznający początek deportacji na kwiecień 1942 roku. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucono powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą decyzji ostatecznej. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 powyższego Kodeksu polegające na nie wyjaśnieniu w dostatecznym stopniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy w tym nie przesłuchanie strony i wskazanego świadka oraz nie wzięcie pod uwagę przez organ administracji publicznej interesu publicznego i słusznego interesu strony. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o osobach deportowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że podjęcie przez deportowanego pracy u gospodarzy niemieckich w celu wyżywienia rodziny na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych nie stanowi pracy przymusowej w rozumieniu tego przepisu. Nadto wystąpiono o przeprowadzenie postępowania dowodowego sprowadzającego się do przesłuchania strony i wskazanego przez nią świadka. W motywach skargi przedstawiono argumentację, przemawiającą za jej uwzględnieniem, przy czym przywołano rozumienie pojęcia deportacji występujące w orzeczeniach sądów administracyjnych i akcentowano te ich fragmenty, które potwierdzały tezę stawianą przez skarżącą, że w jej przypadku taka deportacja miała miejsce. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 Nr 1302) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kluczowego zagadnienia w sprawie, a mianowicie trybu, w którym prowadzone było przedmiotowe postępowanie. Jak wynika z podstawy prawnej pierwszej decyzji wydanej w ramach niniejszego postępowania organ administracji publicznej wydał tę decyzję jak również ją poprzedzającą na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykorzystanie postanowień tego przepisu wynikało również z wniosku skarżącej skierowanego do tegoż organu z dnia 7 maja 2018 r., w którym domagano się weryfikacji wcześniejszej decyzji przywołanego organu z dnia 18 grudnia 1997 r. w oparciu o przywołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja administracyjna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie zmieniona o ile wystąpią przesłanki w nim wskazane. Oznacza to, że unormowanie to nie ma zastosowania do decyzji obarczonych wadą uzasadniającą wznowienie postępowania lub stwierdzenie jej nieważności. W tym miejscu przyjdzie przywołać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z 24 października 2012 r. (sygn. akt I GSK 792/11 Lex 1233641), w którym to sąd ten wskazał, że "postępowania, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a., są nadzwyczajnymi trybami postępowania mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony". W przywołanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny wskazano na uwarunkowania prawne oraz zakres postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w oparciu o treść art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko w nim wyrażone, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zostanie w oparciu o przywołane powyżej kryteria. Okoliczność ta oznacza zarazem, że zarzuty sformułowane w skardze, a sprowadzające się do naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione, ponieważ w ramach tego postępowania organy administracji publicznej nie prowadzą już nowego postępowania dowodowego. Powracając do głównego nurtu prowadzonych rozważań i mając na uwadze stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym uzasadnieniu przyjdzie zauważyć, że w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczna decyzja organu administracji może być zmieniona jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w ramach prowadzonego postępowania zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie ponownej weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wskazanych przesłanek weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zostało to już podniesione organ administracji może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję na mocy której strona nabyła prawa, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyjdzie podkreślić, że przedmiotowe rozstrzygnięcie podejmowane jest w warunkach uznania administracyjnego przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych. Podniesione ustalenie oznacza, że wystąpienie przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji nie jest równoznaczne z podjęciem rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniami strony takiego postępowania. Zaakcentować należy, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji nie może wiązać się z naruszeniem przepisów prawa materialnego jak również procesowego, ponieważ są one wyrazicielem interesu społecznego. Oznacza to, że weryfikacja takiej decyzji musi odbyć się z poszanowaniem obowiązujących unormowań prawnych. W rozpatrywanej sprawie skarżący domaga się zmiany decyzji z [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej przez III Rzeszę za okres od sierpnia 1944 do kwietnia 1945 r., akcentując, że począwszy od kwietnia 1942 r. rodzina skarżącej zmuszona była opuścić swoje gospodarstwo i zamieszkiwaną miejscowość, a w ramach uzyskania środków finansowych na utrzymanie zatrudniła się w gospodarstwie prowadzonym przez niemieckiego gospodarza. Praca taka trwała u niego do sierpnia 1944 r. Zdaniem skarżącej przywołana okoliczność wyczerpuje przesłanki deportacji, które przewidziane są w przedmiotowej ustawie. Organ administracji publicznej w ramach przedmiotowego postępowania dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również przeprowadził dodatkowe czynności procesowe zmierzające do wyjaśniania okoliczności sprawy. Dostrzec należy, co podniosła skarżąca w skardze, że organ ten nie przesłuchał samej skarżącej jak również osoby przez nią wskazanej na okoliczność wydarzeń, które miały miejsce w kwietniu 1942 r. w rodzinnej miejscowości skarżącej. Podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w tym przypadku odnoszących się do postępowania wyjaśniającego, nie może zostać uwzględniony, ponieważ skarżąca na okoliczność wydarzeń mających miejsce w 1942 r. wielokrotnie w aktach sprawy już się wypowiadała, a w szczególności w piśmie z [...] r. stanowiącym podstawę do uruchomienia przedmiotowego postępowania. Tym samym uznać należy, że skarżąca nie była już w stanie przedstawić nowych faktów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei nie przesłuchanie świadka wskazanego przez skarżącą wynikło z tego, że organ na okoliczność wydarzeń, które miały miejsce w kwietniu 1942 r. uzyskał informacje z licznych źródeł o charakterze archiwalnym, natomiast relacja osoby, która w tym czasie była małym dzieckiem nie daje gwarancji uzyskania wiarygodnej informacji o wydarzeniach, które rozegrały się przed ponad siedemdziesięciu laty. W świetle powyższego uznać należy, że organ administracji publicznej prowadzący przedmiotowe postępowanie nie dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest ustalenie, czy wydarzenia, które miały miejsce w kwietniu 1942 r. a odnoszące się do rodziny skarżącej wyczerpują znamiona deportacji czy też nie. Skarżąca konsekwentnie utrzymuje, że wydarzenia te wyczerpują znamiona deportacji wskazane w przywoływanej ustawie, natomiast organ administracji publicznej wypowiadający się zajmuje stanowisko odmienne. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga przywołania wpierw postanowień art. 2 pkt 2 lit. a przedmiotowej ustawy. Po myśli przywołanego przepisu pojęcie deportacji zostało ujęte jako deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939- 1945. Z treści przywołanego przepisu wprost wynika, że pod wskazanym pojęciem rozumieć należy wywiezienie osoby do tego, aby wykonywała pracę przymusową na rzecz okupanta. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta nie występuje, ponieważ już pierwszy element związany z deportacją (wywiezieniem) nie występuje. W przypadku skarżącej faktem jest, iż rodzina skarżącej musiała opuścić swoje gospodarstwo, jednakże nie została wywieziona, ponieważ zamieszkała w sąsiedniej miejscowości. Tym samym trudno w tym przypadku mówić o istotnej zmianie warunków w jakich przyszło tej rodzinie przebywać. Miejscowość osiedlenia była pod prawie każdym względem zbliżona do dotychczasowego miejsca zamieszkania. Także i drugi element deportacji (wywiezienia), a mianowicie praca przymusowa w tym przypadku nie wystąpił. Skarżąca utrzymuje, że konieczność podjęcia pracy u gospodarza narodowości niemieckiej celem uzyskania środków na życie spełnia wymogi deportacji do pracy przymusowej. Zdaniem składu orzekającego, który podziela stanowisko wyrażone przez organ administracji publicznej, tego typu sytuacja nie występuje. W przypadku rodziny skarżącej nakaz opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania (swojego gospodarstwa) nie był połączony z nakazem podjęcia pracy u wskazanej rodziny. Skoro brakło tego elementu to w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o deportacji do pracy przymusowej. W konsekwencji uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest występowania po stronie skarżącej przesłanek materialnoprawnych uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Odrębną kwestią jest ocena występowania drugiej przesłanki uzasadniającej weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przywołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie słusznego interesu strony. Skarżąca składając wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia za okres począwszy od kwietnia 1942 r. do sierpnia 1944 r. już kierowała się swoim słusznym interesem, ponieważ w przeciwnym wypadku nie ubiegałaby się o to świadczenie. Zatem przesłankę słusznego interesu strony przewidzianą wśród przesłanek uzasadniających wykorzystanie postanowień art. 155 wyżej wymienionego Kodeksu ujmować należy inaczej, a nie wyłącznie poprzez deklarowanie chęci otrzymania wnioskowanego świadczenia. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej odmówił przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia decyzją podejmowaną w warunkach uznania administracyjnego, jednakże podstawą odmowy nie były kwestie związane z wykorzystaniem instrumentów uznania administracyjnego, lecz akcentowano brak spełniania wymogów wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że powodem odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego było nie spełnianie wymogów przewidzianych w przepisach prawa, a nie podjęcie rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego. Oznacza to, że uruchamiając przedmiotowe postępowanie skarżąca nie wykazała występowania słusznego interesu poza tym, który deklarowała wszczynając pierwotne postępowanie. W świetle przeprowadzonej analizy skarżąca nie wykazała występowania przesłanek przewidzianych treścią art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadniających uwzględnienie wniesionego wniosku o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.