II SA/Gl 750/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm., obecnie Dz. U. 2016, poz. 290), ustalił wobec inwestorów K., W., M. i H. W. wysokość opłaty za legalizację samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. na kwotę 25.000,00 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] r. adw. E. F., działającej w imieniu właściciela sąsiedniej nieruchomości J. P., został poinformowany o podjętych samowolnie robotach budowlanych na ww. działce. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin stwierdzono wykonanie od strony działki 2 żelbetowego wieńca i świeżą warstwę muru na zewnętrznej ścianie budynku gospodarczego. Od strony działki nr 3 górna część ściany zewnętrznej została przemurowana. Od strony frontowej dobudowano ścianę na długości 430 cm ukośnie w stosunku do istniejących ścian. Spowodowało to zwiększenie powierzchni zabudowy o ok. 12 m2. Wykonano też nową konstrukcję dachu. Zdaniem organu doszło więc niewątpliwie do rozbudowy i częściowej odbudowy budynku gospodarczego. Postanowieniem PINB z dnia [...] r. inwestorzy zobowiązani zostali do wstrzymania ww. robót budowlanych i przedłożenia w terminie określonym pierwotnie jako [...] r. (termin ten ulegał następnie przedłużeniu) zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności budowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy wymagane dokumenty przedłożyli, z tym, że uzupełniony projekt budowlany przedłożony został w Inspektoracie dopiero w dniu [...] r. Organ I instancji wskazał następnie, iż zgodnie z art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, wysokość opłaty legalizacyjnej jest iloczynem stawki opłaty (s) podwyższonej pięćdziesięciokrotnie, współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przyjmując, iż: s = 500 zł k = 1,0 (kategoria obiektu: III- inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie) w = 1,0 (wielkość obiektu: 1,0) wysokość opłaty wynosi: 500 x 50 x 1,0 x 1,0 = 25.000,00 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł właściciel nieruchomości sąsiedniej, J. P., reprezentowany przez adw. E. F.. W zażaleniu wskazano, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił, iż sporna inwestycja może zostać zalegalizowana, podczas gdy przedłożony projekt budowlany naruszając prawa skarżącego narusza przepisy techniczno-budowlane i Prawa budowlanego, a ponadto dokumentacja została przedłożona z uchybieniem terminu, czyli nie wywiera skutku. W zażaleniu podniesiono ponadto, że po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, roboty te były kontynuowane. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, że PINB prowadził postępowanie we właściwym trybie. Art. 48 Prawa budowlanego jest bowiem przepisem, regulującym kwestie związane z usuwaniem skutków samowolnej realizacji obiektów budowlanych bądź ich części, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbudowa budynku gospodarczego na działce budowlanej takiego pozwolenia wymagał, a zatem dla sanowania skutków samowoli budowlanej, polegającej na jej realizacji bez pozwolenia właściwy jest tryb postępowania przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Jak wskazał dalej organ II instancji, PINB w pierwszej kolejności wydał postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązując inwestorów do przedłożenia dokumentów, celem ewentualnego dokonania legalizacji spornej rozbudowy. Obowiązki określone w tym postanowieniu zostały wykonane, w związku z czym PINB przeszedł do dalszego toku postępowania i po ustaleniu, że sporny obiekt nie narusza przepisów, wydał postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, wyliczając tę opłatę w oparciu o wzór, wskazany w art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalenia PINB, jak i pogląd prezentowany w zaskarżonym postanowieniu w ww. zakresie organ odwoławczy podziela w pełnej rozciągłości. Odnosząc się do zarzutów prezentowanych w zażaleniu [...]WINB wskazał, że choć istotnie dokumentacja została złożona przez inwestorów po terminie wskazanym w pierwotnym postanowieniu PINB to jednak w przeciwieństwie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, termin wykonania obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie jest określony ustawowo, ale ustalany jest indywidualnie przez organ orzekający w sprawie. W związku z tym organ może go modyfikować oraz wydłużać. Stąd też nawet w przypadku, w którym zobowiązany uchybi temu terminowi, ale wywiąże się z nałożonych nań obowiązków, brak jest przeszkód dla wdrożenia dalszej procedury legalizacyjnej. [...]WINB wskazał nadto, że ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, jakoby roboty przy spornej rozbudowie były kontynuowane mimo postanowienia o ich wstrzymaniu. Podobnie brak jest podstaw do twierdzenia, że przedłożony projekt i objęta nim rozbudowa naruszają przepisy, w tym techniczno-budowlane zwłaszcza, że pełnomocnik skarżącego nie precyzuje w zażaleniu, które konkretnie normy miałyby zostać naruszone i z czego to naruszenie miałoby wynikać. [...]WINB podziela w tym zakresie stanowisko PINB i nie znajduje tego typu naruszeń. Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. reprezentowany przez adw. E. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane w sprawie postanowienie [...]WINB wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzuciła, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu: naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że niespełnienie w określonym przez organ terminie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków pozwala organowi na stosowanie tudzież niestosowanie konsekwencji niewykonania nałożonych obowiązków w terminie — w sytuacji gdy powołane regulacje wprost stanowią, iż po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego inwestorowi organ nakazuje rozbiórkę; naruszenie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia rażących naruszeń w zakresie określonym art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz 7 ustawy Prawo budowlane wobec treści § 12 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w tym poprzez pominięcie braku po stronie inwestora wymaganej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na podniesienie ściany budynku; naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestorzy nie złożyli wymaganych dokumentów w terminie wskazanym w treści postanowienia nr [...] z dnia [...] r., jak też nie zastosowali się w żadnym zakresie do przedmiotowego postanowienia, w tym realizując prace budowlane w sytuacji wstrzymania robót budowlanych; naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz przyjęcie, iż inwestorzy przedłożyli stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podczas gdy skarżący skutecznie zaskarżył oddalające jego skargę na ww. decyzję orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako Sądu I instancji, zatem inwestorzy nie dysponują miarodajną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Bbudowlane, poprzez rażące naruszenie praw osób trzecich, w tym skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z przedmiotową nieruchomością, w granicy z którą umiejscowiona jest ściana budynku, której wysokość została znacznie zwiększona, doprowadzając do zmniejszenia wartości użytkowej nieruchomości skarżącego oraz jej zaciemnienia; naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie — poprzez przyjęcie braku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych podczas gdy wdrożenie procedury legalizacyjnej względem samowoli budowlanej, która w sposób znaczący i istotny narusza prawa skarżącego, jest wprost sprzeczne z treścią wskazanego przepisu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie pierwszoinstancyjne ustalające wysokość opłaty za legalizację samowolnie rozbudowywanego budynku gospodarczego na działce nr 1 w K. na kwotę 25.000,00 zł. W sposób przekonujący, poparty dowodami, orzekające w sprawie organy wykazały przewidziane przepisem tym przesłanki, a wydane postanowienia, wbrew twierdzeniom skargi szczegółowo i wnikliwie uzasadnione, nie budzą wątpliwości co do ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 48 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że według oceny organu potencjalnie możliwa jest legalizacja obiektu z uwagi na spełnienie przezeń przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy (wówczas dalszy tok postępowania przebiega odmiennie). W konsekwencji rozpoznający sprawę organ w pierwszej kolejności zbadać winien powstałą samowolę pod kątem możliwości jej legalizacji, a w zależności od wyniku poczynionych ustaleń bądź to wstrzymać prowadzenie robót (gdy budowa nie została jeszcze zakończona) i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację obiektu, bądź też, w razie stwierdzenia, że legalizacja nie jest możliwa nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego lub będącego w budowie obiektu. W przypadku gdy w ocenie organu nie jest wykluczona możliwość legalizacji obiektu i postanowieniem nałożył on na inwestora przedłożenie wyliczonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dokumentów, ich przedłożenie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). Z mocy natomiast art. 49 ust. 1 i 2 ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku dokonanej przez organ pozytywnej oceny wskazanych wyżej okoliczności organ w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy wymogów tych dochowały. Organ I instancji ustalił bowiem, iż inwestorzy dopuścili się samowoli rozbudowując budynek gospodarczy, a w konsekwencji zobowiązano inwestorów do przedłożenia wskazanych przez organ I instancji dokumentów. Z uwagi zaś na to, że inwestorzy wymagane dokumenty złożyli, a organ ocenił po ich analizie, że możliwa jest legalizacja samowoli, postanowieniem z dnia [...] r. ustalił opłatę legalizacyjną. W konsekwencji wydane przez organ I instancji postanowienie, podjęte w prawidłowo przyjętym trybie postepowania, uznać należy, zdaniem Sądu, za nie naruszające prawa, okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie budzą bowiem w świetle zgromadzonych w postępowaniu dokumentów wątpliwości. Prawidłowo w efekcie organ odwoławczy zaskarżone doń postanowienie utrzymał w mocy. Tym samym sformułowane w skardze przez pełnomocnik skarżącego zarzuty niemożliwe są do zaakceptowania. Wskazać w tej mierze należy, że w pierwszej kolejności pełnomocnik wywodzi, iż organy rażąco naruszyły art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego albowiem ustaliły opłatę legalizacyjną pomimo, iż skarżący wykonali nałożone na nich obowiązki po pierwotnie wyznaczonym im terminie. Słusznie w tej mierze organ odwoławczy wyjaśnia, że termin wykonania obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie jest określony ustawowo, ale ustalany indywidualnie przez organ orzekający w sprawie. W związku z tym organ może go modyfikować oraz wydłużać (co w niniejszej sprawie na prośbę inwestorów miało miejsce). Stąd też nawet w przypadku, w którym zobowiązany uchybi temu terminowi, ale wywiąże się z nałożonych nań obowiązków przed podjęciem przez organ kolejnych działań, brak jest przeszkód dla wdrożenia dalszej procedury legalizacyjnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie jedynie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Trafnie zatem organ wywodzi, że trudno byłoby przyjąć, by przekroczenie terminu, który nie jest terminem prawa materialnego, miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją za popełnienie samowoli budowlanej. Nie ma zresztą żadnych podstaw, w sytuacji gdy organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki, by wydał je po przedłożeniu przez inwestora nakazanych dokumentów, tym samym odrzucając je pomimo ich kompletności i poprawności. Kolejny sformułowany w skardze zarzut dotyczy naruszenia przez organy, zdaniem pełnomocnik, art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez pominięcie braku po stronie inwestora wymaganej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na podniesienie ściany budynku. Zarzut ten nie pozostaje w związku z przedmiotowym postępowaniem albowiem dotyczy ono rozbudowy, nie zaś nadbudowy budynku gospodarczego, której to nadbudowy (zmiany wysokości) w ramach prowadzonego postępowania nie stwierdzono (por. uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji oraz pismo PINB do organu II instancji z dnia [...] r.). Notabene przywoływane przez pełnomocnik normy § 12 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. wbrew treści skargi nie wprowadzają w tej mierze wymogu zgody sąsiada. Następny zarzut dotyczy naruszenia przez organy, zdaniem pełnomocnik, art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż inwestorzy przedłożyli stosowną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo, iż skarżący wniósł skargę kasacyjną od oddalającego jego skargę na ww. decyzję wyrok WSA w Gliwicach. Pełnomocnik w uzasadnieniu wywodzi bowiem, iż "do czasu rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny brak podstaw do przyjęcia, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca". Zarzut, o którym mowa, stoi w rażącej sprzeczności z obowiązującym prawem. Decyzja administracyjna podlega bowiem wykonaniu z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności (nie zaś prawomocności). Notabene z uwagi na oddalenie przez tut. Sąd wniesionej przez skarżącego skargi decyzja, o której mowa, nadal przymiot ostateczności posiada i pozostaje w obrocie prawnym. Zarzut, iż inwestorzy kontynuowali roboty budowlane pomimo ich wstrzymania przez organ I instancji uznać należy za gołosłowny, pełnomocnik nie wskazuje bowiem na jego poparcie żadnych dowodów. Jak zaś wynika z adresowanego do organu II instancji pisma inwestorów z dnia [...] r., a także kierowanego do organu II instancji pisma PINB z dnia [...] r. po wstrzymaniu robót budowlanych organ nie stwierdził ich kontynuowania w zakresie przedmiotowego budynku. Roboty budowlane były bowiem prowadzone na działce w stosunku do budynku mieszkalnego, przedmiotem zaś obecnego postępowania jest budynek gospodarczy. Sąd nie stwierdził też naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało bowiem przeprowadzone wszechstronnie, opierając się na dowodach z oględzin, analizie pozostałych dokumentów i oświadczeń, wyjaśniając wszystkie konieczne okoliczności sprawy i poprawnie odnosząc je do stanu prawnego. Istotnie natomiast brak dowodów na to by organ I instancji powiadomił skarżącego o złożeniu przez inwestorów uzupełnionej dokumentacji, co jak stwierdza pełnomocnik uniemożliwiło zapoznanie się z projektem. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Reprezentująca skarżącego fachowa pełnomocnik ani w zażaleniu ani w skardze nie wskazała bowiem żadnych zarzutów pod adresem merytorycznej treści dokumentacji, nie zakwestionowała jej merytorycznej poprawności, podnosząc jedynie, jak to wskazano powyżej, fakt złożenia jej po terminie i nie dołączenia zgody skarżącego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.