II SA/Gl 751/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący J. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem w trybie art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) o wydanie i doręczenie zaświadczenia o następującej treści: "Prezydent Miasta Z. zaświadcza, że z dniem [...]r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...], przestał obowiązywać na terenie pokrywającym się z terenem objętym decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]." We wniosku skarżący wskazał nadto, iż jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej nr działki [...] położonej na terenie, który był objęty wskazanym planem zagospodarowania przestrzennego, a część tej nieruchomości przestała w jego ocenie podlegać ustaleniom wynikającym z tego planu w związku z wydaniem w dniu [...]r. decyzji Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. W uzasadnieniu wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się skarżący stracił ważność z dniem [...]r. zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139). Wydanie decyzji lokalizacyjnej dla terenu objętego tym planem nie spowodowało wygaśnięcia jego zapisów. Równoczesne funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji i zapisów planu odnośnie tego samego terenu nie spowodowało zaprzestania obowiązywania planu. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie uznając odmowę wydania żądanego zaświadczenia za bezpodstawną. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż brak jest przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestał obowiązywać, bowiem przepisy planistyczne nie przewidują takiej czynności. Przepisy te określają natomiast, kiedy plan traci swoją moc. Ponadto wydanie przez Wojewodę [...] decyzji lokalizacyjnej nie spowodowało skutków, o których mowa we wniosku skarżącego. Wydanie tej decyzji pozostawało bez wpływu na moc planu. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, decyzję taką traktuje się w procesie inwestycyjnym jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka natomiast decyzja może być dla tego samego terenu wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy bez skutków dla ustaleń planu. Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu drugiej instancji wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia; naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych poprzez przyjęcie, że na przedmiotowym terenie nadal obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, czyli że do tego terenu stosuje się ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a ponadto naruszenie art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych poprzez uznanie, że decyzję lokalizacyjną traktuje się w procesie inwestycyjnym jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu wskazał m.in., że zaświadczenie może być wydane nie tylko w sytuacji gdy urzędowego potwierdzenia wymaga przepis prawa, ale także gdy wnioskodawca ubiega się o wydanie zaświadczenia z uwagi na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Dalej skarżący uzasadnił swój interes prawny oraz wskazał, że wnioskowane zaświadczenie dotyczy danych, które są w posiadaniu organu. Powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowe dokonał wykładni art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych dochodząc do wniosku, że na terenie pokrywającym się z terenem objętym decyzją lokalizacyjną nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił uwagę na treść art. 25 ust. 3 powołanej ustawy, z którego wprost wynika, że decyzja lokalizacyjna jest traktowana na równi z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie na gruncie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Potwierdzeniem jest okoliczność, że przepisy w stosunku do decyzji ustalającej warunki wymagały zgodności z planem zagospodarowania, zaś wydanie decyzji lokalizacyjnej może nastąpić niezależnie od ustaleń planu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że zawierało ono błędne pouczenie o środku zaskarżenia. W ocenie organu zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., na zaskarżone postanowienie nie służy skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia należało rozpoznać zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Niezależnie od wskazywanego przez organ charakteru postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia stwierdzić przyjdzie, że jest to postępowanie administracyjne. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest postanowieniem kończącym postępowanie w tej sprawie, a ponadto zgodnie z art. 219 kpa przysługuje na nie zażalenie. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że na zaskarżone postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia nie jest kwestionowana w orzecznictwie, a w doktrynie również pogląd ten jest przeważający (por. A. Matan w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz t. II, wyd. Zakamycze 2005, str. 511 i nast.). Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić przyjdzie, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, a tym samym jego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, chociaż skład orzekający nie w pełni podziela rozważania zawarte w jego uzasadnieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl z kolei art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, po ustaleniu, iż dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W konsekwencji przytoczonych norm stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej odmawia wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, LEX nr 48671. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż przedmiot złożonego przez skarżącego wniosku mieści się co do zasady w kategorii spraw, które w myśl przytoczonego stanu prawnego mogą być załatwiane w drodze zaświadczeń. Zaświadczenia, których przedmiotem jest ustalenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub stwierdzenie, że dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan mieszczą się w ocenie Sądu w dyspozycji art. 218 § 1 kpa. Z kolei dla wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa wystarczające było w przekonaniu Sądu powołanie się na tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości (prawo użytkowania wieczystego). Zatem w tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że organ nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Skarżący domagał się bowiem stwierdzenia okoliczności prawnej, która w zaistniałym stanie faktycznym nie wystąpiła. W dacie, w której decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren, którego ta decyzja dotyczyła. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych miał w sprawie takie znaczenie, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej organ nie miał podstaw do stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza m.in., że nie był związany ustaleniami obowiązującego planu. Żaden przepis powołanej ustawy nie reguluje kwestii związanych z obowiązywaniem planów miejscowych. Kwestie te regulują przepisy planistyczne. W dacie wydania decyzji lokalizacyjnej była to ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), a obecnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przepisy obu tych ustaw przewidują, że utrata mocy obowiązującego planu zagospodarowania następuje z chwilą wejścia w życie nowego planu obejmującego swym zasięgiem tereny objęte dotychczasowym planem. Utrata mocy obowiązującego planu może nastąpić ponadto w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru lub przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu. Wreszcie plan mógł utracić moc na podstawie szczególnego przepisu prawa. Takim przepisem jest art. 87 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy, w myśl którego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że decyzja lokalizacyjna, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogła wywołać skutku w postaci nie obowiązywania planu miejscowego dla terenu objętego tą decyzją. Poza sporem musi przy tym pozostać okoliczność, że decyzja ta spowodowała skutki w zakresie szeroko rozumianego porządku planistycznego i zagospodarowania przestrzennego. Jednakże właśnie takiemu celowi służyły przepisy ustawy, na podstawie której została wydana. Przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do przepisów planistycznych, co nie oznacza jednak, że na ich podstawie można stwierdzić utratę mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów objętych decyzją lokalizacyjną. Przytoczone przez skarżącego w skardze stanowisko doktryny w kwestii wykładni art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych jest potwierdzeniem tezy, że przy ustalaniu lokalizacji nie bierze się pod uwagę zapisów obowiązujących planów. Nie stanowi natomiast poparcia dla stawianej przez skarżącego tezy o utracie mocy obowiązującej tych planów. Odnosząc się na koniec do zarzutu błędnej wykładni art. 25 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych, dokonanej przez organ odwoławczy, to zarzut ten należy podzielić. Istotnie odesłanie zawarte w powołanym przepisie odnosi się wyłącznie do przepisów prawa budowlanego. Przepis ten i jego błędne zastosowanie pozostaje jednak w świetle powyższych rozważań bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a.