II SA/Gl 751/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P.M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Urzędu Miasta K., P. M., nawiązując do obwieszczenia w sprawie postępowania administracyjnego dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wniósł o uznanie go jako stronę tego postępowania oraz nie wyraził zgody na umiejscowienie inwestycji na działkach oznaczonych numerem geodezyjnym "[...]", położonych w rejonie ulic [...] i [...]. Dodał, że wskazane działki są przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K., przywołując w podstawie prawnej art. 28 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił dopuszczenia P. M. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy sieci wodociągowej w ulicy [...] w K. na obszarach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż P. M. nie posiada tytułu prawnego do gruntu objętego granicą określoną we wniosku, jak również do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Warunkiem bycia stroną postępowania jest spełnienie przesłanek określonych w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że dla uzyskania przymiotu strony koniecznym jest posiadanie interesu prawnego. Wobec braku interesu prawnego przez P. M., nie może on być uznany za stronę postępowania. Nie mogą na zmianę tego stanu rzeczy wpływać starania wnioskującego o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Organ dodał, że w analogicznej sprawie dotyczącej [...]– Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze, argumentując, iż w chwili orzekania P. M. nie legitymował się żadnym prawem do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ dodał, że nadal P. M. nie legitymuje się żadnym prawem do nieruchomości, na których ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Nie godząc się z powyższą decyzją P. M. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że nadal toczy się postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w rejonie planowanej inwestycji, a wobec niepokojących działań urzędników, pomijających do w postępowaniach, o sprawie powiadomiona została Prokuratura Rejonowa w K. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie. W uzasadnieniu, odwołując się do treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stroną jest wnioskodawca oraz właściciele oraz wieczyści użytkownicy nieruchomości, na których będzie zlokalizowana inwestycja. Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, będzie także przysługiwał osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. W analizowanej sprawie odwołujący nie legitymował się żadnym prawem do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, co powoduje, że nie może być on uznany za stronę postępowania w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonej we wniosku inwestora. Organ odwoławczy dodał, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw prawnych do wydania decyzji uznającej "kogoś" za stronę bądź tez odmawiającej dopuszczenia do postępowania. Wydanie takiego odrębnego aktu dopuszczającego dany podmiot do udziału na prawach strony w postępowaniu jest możliwe jedynie w odniesieniu do organizacji społecznej (na podstawie art. 31 Kodeksu). Wobec braku podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia odwołującego do udziału w postępowaniu, zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą kwalifikowaną określoną w 156 § 1 pkt 2 cytowanego Kodeksu, a to skutkuje jej nieważnością. W związku z wniesionym odwołaniem organ drugiej instancji zobowiązany był do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, P. M. wniósł o uznanie go jako stronę postępowania lokalizacyjnego oraz zasądzenie poniesionych kosztów procesowych. Powtórzył, iż pomimo długoletniego postępowania w przedmiocie zwrotu bezprawnie wywłaszczonych nieruchomości, sprawa nie została zakończona i nadal prowadzone jest postępowanie w tym zakresie. Tymczasem, nie bacząc na to postępowanie, wydawane są liczne decyzje lokalizacyjne i pozwolenia na budowę, także bezpośrednio na działkach, o zwrot których cały czas zabiega. W żadnym z tych postępowań nie jest uznany za stronę, a prowadzą one do nieodwracalnej degradacji tego terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się bezpośrednio do skargi podniosło, że nie zawiera ona zarzutów względem treści zaskarżonej decyzji, będąc bardziej oceną działania organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wplyw na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie prowadzone przez ten organ w sprawie dopuszczenia do udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy sieci wodociągowej w ulicy [...]w K. Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do stwierdzenia, iż nie przewiduje on wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że ustalenie, kto jest stroną prowadzonego postępowania powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończący sprawę. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1986 r. sygn. akt III SA 97/86 (zob. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1987r., z. 2 poz. 46, Lex 9938). Wydanie odrębnego aktu dopuszczającego dany podmiot do udziału na prawach strony w postępowaniu możliwy jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznej, o czym stanowi art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei brzmienie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie nastręcza wątpliwości, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną cechą "strony" w powyższym rozumieniu jest więc to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. "Interes prawny" jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowi podstawę do jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przywołany powyżej art. 28 Kodeksu może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku. Analiza dostępnych w sprawie akt administracyjnych wskazuje, że podstawowe dla sprawy jest istotne dla skarżącego ustalenie, iż jest on stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – czyli ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przebudowy sieci wodociągowej w ulicy [...]w K. na odcinkach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W tym celu złożył pismo wszczynające kontrolowane postępowanie. Rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji nastąpiło jednak bez podstawy prawnej, co stwierdzono powyżej, a zatem prawidłowo działający organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie. W przypadku odmiennego działania w obrocie prawnym pozostawałaby bowiem decyzja dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (wydanie decyzji bez podstawy prawnej). W przypadku zgłoszenia zainteresowania prowadzonym postępowaniem administracyjnym strona wstępuje do tego postępowania, zaś w przypadku jej pominięcia w postępowaniu przysługują jej środki wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym m.in. wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 – czyli w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Odnosząc się do interesującej skarżącego kwestii uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy sieci wodociągowej przy ulicy [...] w K., trzeba zauważyć, że wobec braku ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu skarżącemu wywłaszczonych nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną, nie można jednoznacznie wykluczyć, iż skarżący nie posiada interesu prawnego i nie może uczestniczyć w tym postępowaniu. Podkreślić jednak jeszcze raz trzeba, iż w niniejszej sprawie Sąd nie oceniał i nie kontrolował wydanej w dniu [...] r. decyzji nr [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy [...] w ulicy [...] w K. Nie może zatem wypowiadać się tym zakresie. Natomiast kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w ocenie składu orzekającego, jest zgodna z prawem, a organ odwoławczy słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania odrębnej decyzji, a zatem podjęte rozstrzygnięcie, zaskarżone w rozpatrywanej skardze, nie narusza prawa. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.