II SA/Gl 751/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skarg G. B. i M. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących kwotę po 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Katowicach (dalej: ZDW) pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej: PINB) z informacją, że w czasie objazdu dróg wojewódzkich na terenie powiatu [...] stwierdził prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr 1 w S. Starosta Powiatowy w B. poinformował ZDW, że postępowanie ws. wydania pozwolenia na budowę jest w toku, a wniosek o jego wydanie wpłynął dnia 20 lutego 2018 r. W ślad za tym pismem przesłano także do PINB dokumentację zdjęciową obrazującą budowane obiekty. Jak wynika z wniosku o pozwolenie na budowę, inwestycja realizowana na działce nr 2 w S. obejmuje budowę "zespołu budynków rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej wraz z wewnętrznymi instalacjami - elektryczną, wod-kan, gazu oraz osadnikami bezodpływowymi". Z projektu zagospodarowania działki zawartego w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że zamiarem inwestora jest budowa 10-ciu budynków wraz z przynależnymi 10-cioma miejscami postojowymi oraz kilku murów oporowych. Budowa ww. obiektów wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. PINB przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę budowy, stwierdzając, że na działce prowadzona jest budowa 10 budynków. Pismem z dnia [...] r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy na dz. nr 1 w S. dziesięciu budynków o konstrukcji szkieletowej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane jedn. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), oraz art. 123 i art. 143 k.p.a. nakazał inwestorowi I. F. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych prowadzonych na działce nr 2 w S., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dodatkowo nałożył na niego, obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do dnia [...] r. Na postanowienie to zażalenie złożyli pozostali inwestorzy, G. B. i M. B. zaskarżając je w całości, uznając je za bezpodstawne i niezasadne. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], orzekł reformatoryjnie. Uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz orzekł w to miejsce nakazanie I. F., J. F., M. B., G. B. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na działce nr 2 w S. oraz przedłożenie określonych dokumentów, w terminie do dnia [...] r. Zdaniem ŚWINB, prawidłowo PINB przyjął, że przedmiotowe budynki wymagały pozwolenia na budowę, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud., zgłoszeniu podlegają jedynie te wolnostojące parterowe budynki rekreacji indywidualnej, rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, o ile liczba tych obiektów na działce nie przekracza jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak ustalił organ I instancji na podstawie informacji z rejestru gruntów, działka, na której prowadzona jest budowa ma powierzchnię zaledwie 0,2785 ha, co oznacza 2785 m2. Wybudowanie na takiej działce 10 budynków rekreacji indywidualnej nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W konsekwencji przedmiotowa samowola podlega załatwieniu w trybie art. 48 Pr. Bud. dotyczącym budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. ŚWINB uznał, iż z racji tego, że roboty trwały już przed uzyskaniem wymaganego prawem pozwolenia na budowę, samo wstrzymanie budowy oraz nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów przez PINB było prawidłowe, jednak organ odwoławczy dopatrzył się pewnych okoliczności, które przemawiają za tym, aby orzeczenie organu powiatowego zreformować. Wskazał, iż konieczność zmiany w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków wynika z czasu trwania postępowania zażaleniowego, a adresatami postanowienia o wstrzymaniu budowy powinni być wszyscy inwestorzy, a nie jedynie I. F., tj. J. i I. F. oraz M. i G. B. Organ podkreślił, iż rozpoznając odwołanie nie działa jak organ kasacyjny ograniczający się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) ponownie rozpatruje całość sprawy uwzględniając przy tym prawny i faktyczny stan sprawy istniejący na datę swojego orzekania. W ocenie ŚWINB organy nadzoru budowlanego nakładając ww. obowiązek wyłącznie na jednego ze współinwestorów mogłyby się narazić na zarzut naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania, zgodnie z którą mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto, orzeczenie nakazu względem wszystkich współinwestorów jest konieczne, aby zapobiec ewentualnej sytuacji, w której któryś ze współinwestorów usiłowałby kontynuować roboty pomimo ich wstrzymania, argumentując, że nie został ujęty w postanowieniu jako adresat nakazu. Skargą z dnia 20 sierpnia 2018 r., wskazane powyżej postanowienie ŚWINB, zaskarżył w całości G. B. i zarzucił mu: 1) rażące naruszenie prawa materialnego dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia poprzedzającego, tj. postanowienia PINB z dnia [...] r., tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Pr. Bud. - poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu skarżonego postanowienia w sytuacji gdy organ dysponował wiedzą o wydaniu przez Starostę [...] w dniu [...] r. decyzji nr [...], którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez nałożenie przez organ II instancji obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 pkt 2 Pr. Bud. na osoby, które wniosły zażalenie na postanowienie wydane przez organ I instancji, nie będąc ówcześnie zobowiązane do wykonania tych obowiązków; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie funkcjonowania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wobec ustalenia pozostawania w obrocie prawnym Pozwolenia na budowę, co daje przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w sprawie prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, względnie b. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia postanowienia PINB z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wobec spełnienia ustawowych przesłanek, tj. wydania przez organ I instancji postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, polegającego na nieustaleniu funkcjonowania w obrocie prawnym Pozwolenia na budowę oraz tożsamości Inwestorów, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ze względu na brak spełnienia przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud., 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu przez organ II instancji z urzędu postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, w sytuacji gdy postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów nie miało charakteru dodatkowego, a jego zakres powinien być przeprowadzony przez organ I instancji przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] r., 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na nieustaleniu okresu składowania prefabrykatów przeznaczonych do wzniesienia budynków i okresu ich składowania na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji, tj. postanowienia ŚWINB z dnia [...] r., jak i postanowienia poprzedzającego, tj. postanowienia PINB z dnia [...] r., ewentualnie w przypadku stwierdzenie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. postanowień, wniósł o uchylenie ww. postanowień. A także wniósł o umorzenie postępowania w sprawie prowadzenia przedmiotowej budowy bez wymaganego prawem pozwolenia - w przypadku stwierdzenia przez tut. Sąd, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, 2. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 3. zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wskazano, iż wydane przez Starostę [...] pozwolenie na budowę, o którego istnieniu ŚWINB miał pełną świadomość, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż art 32 ust. 4a Pr. Bud. jest jasny - Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust 1. Tym samym wydanie pozwolenia na budowę już po rozpoczęciu budowy nie legalizuje samowolnie rozpoczętej inwestycji, a jedynie świadczy o wadliwości tego pozwolenia. Podano, iż oczywiste jest, że w sprawie nie miało miejsca żadne składowanie materiałów budowlanych, fotografie sporządzone przez PINB dobitnie ukazują obiekty w budowie. Podkreślono, że reformacja postanowienia w zakresie jego adresatów nie narusza art. 139 k.p.a., gdyż adresaci tego postanowienia zostali określeni na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w B. nr [...] znak: [...] z dnia [...] r. To właśnie postanowienie PINB naruszało prawo, w sposób niepełny określając adresatów postanowienia. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż PINB zwrócił się do Wojewody Śląskiego pismami z dnia [...] r. znak: [...] oraz z dnia [...] r. znak: [...]z wnioskiem o wszczęcie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu dziesięciu budynków rekreacji indywidualnej z wewnętrznymi instalacjami czterech zbiorników na wody opadowe oraz murów oporowych w S., na działce nr 2, obręb [...] S., gmina S. Wojewoda Śląski pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformował PINB o stwierdzeniu braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec ww. decyzji z uwagi na fakt, że Starosta [...] w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę tj. w dniu [...] r. nie posiadał żadnych informacji o rozpoczęciu przedmiotowej decyzji. Poinformował również, iż Starosta [...] jest organem właściwym do wznowienia postępowania – jako organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, jako że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Starosta [...] w dniu [...] r. wznowił postępowanie. Pismem z dnia [...] r. Starostwo Powiatowe w B. poinformowało tut. Sąd, iż postępowanie zostało zawieszone w dniu [...] r. do czasu rozpatrzenia przez WSA zagadnienia wstępnego tj. skargi inwestora będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Bezsporne w rozstrzyganej sprawie jest, iż roboty budowlane na działce nr 1 w S. rozpoczęły się przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę. Świadczy o tym dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach w lutym 2018 r. Dnia [...] r. zostały również przeprowadzone oględziny terenu przez organ nadzoru budowlanego, które wykazały znaczy stan zaawansowania robót. W tym samym dniu zostało wydane pozwolenie na realizację przedmiotowego zamierzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, iż przedmiotowe budynki zostały zrealizowane jako samowola budowlana. Tym samym zasadne byłoby wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Jednakże w rozpatrywanej sprawie zostało wydane pozwolenie na budowę, które stało się ostateczne. To powoduje, iż prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany. Przy czym nie jest istotne, z punktu widzenia omawianej sprawy, czy pozwolenie na budowę (zatwierdzające projekt budowlany) jest obarczone wadą prawną czy też nie. Dopóki nie zostanie ono usunięte z obrotu, wywołuje skutki prawne. Zatem należy uznać, że wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] uniemożliwiło wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Postanowienie organu nadzoru budowlanego zostało wydane dnia [...] r. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż PINB nie miał świadomości wydania w odniesieniu do tej samej inwestycji pozwolenia na budowę. Dopóki to ostatnie nie zostanie usunięte z obrotu prawnego, wszczynanie i prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) jest niedopuszczalne. Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlegała uchyleniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.