II SA/Gl 751/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 marca 2024 r. nr SKO.V 428/309/2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 8 listopada 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy [...] (dalej jako: Wójt), działając w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako "k.p.a."), na podstawie art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 84, 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1112 ze zm. – dalej u.i.o.ś.), § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm. – dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 lutego 2023 r. inwestora K. K. , wydał w sprawie nr [...] decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 8 listopada 2023 r., w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego oraz zwiększenie produkcji inwentarza żywego (DJP) w C. , ul. [...], na działce nr [...] " oraz określił warunki realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na etapie eksploatacji inwestycja będzie źródłem niezorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza z obory (wraz ze zbiornikami na gnojowicę), transportu oraz rozprowadzania gnojowicy. Powietrze z obory odprowadzane będzie do atmosfery otworem kalenicowym lub otworem okiennym. Inwestor stosuje w swoim gospodarstwie zasady dobrych praktyk rolniczych oraz prowadzi gospodarstwo w oparciu o własne doświadczenie związane z ograniczaniem substancji złowonnych do środowiska. Prace związane z wywozem takich substancji prowadzone będą podczas bezwietrznej pogody, najlepiej w warunkach zamglenia lub dżdżu. Rolnik nie będzie wykonywał prac związanych z aplikacją nawozów w dni świąteczne i wolne od pracy. Gnojowica będzie magazynowana w dwóch szczelnych zbiornikach. Planowana inwestycja w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego nie będzie uciążliwa dla najbliższego otoczenia w zakresie emisji hałasu do środowiska i nie spowoduje odczuwalnego pogorszenia lokalnych warunków akustycznych zarówno w porze dziennej jak i nocnej na najbliższych terenach zabudowy mieszkalnej oddalonej o około 200 m. Eksploatacja nie powinna znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Tym samym należy stwierdzić, że odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest uzasadnione, pomimo wskazania na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. . Odwołanie od decyzji Wójta złożyła D. M. (dalej jako strona, skarżąca), która zaskarżyła przywołaną decyzję w całości, zarzucając jej m. in. naruszenie: – art. 7, 77, 78 §1, 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do ustalenia, że Wójt Gminy wydał decyzję o braku potrzeby przeprowadzenia oceny na oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, naruszając w ten sposób tryb i zasady wydawania decyzji w zakresie oceny oddziaływania na środowisko; – art. 63 ust. 1, 71 ust. 2 pkt 2, 75 ust. 1 pkt 4, 80 ust. 2, 84 i 86 u.i.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne wydanie decyzji oraz brak uwzględnienia takich okoliczności jak okresowy wzrost hałasu, emisję substancji do powietrza, podczas gdy zasadnym i koniecznym było uwzględnienie negatywnych i niekorzystnych czynników oddziaływujących w przyszłości na działkę skarżącej i in. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej jako: SKO), decyzją z dnia 21 marca 2024 r., znak SKO. V 428/309/2023, działając na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć wskazanych § 3 ust. 1 pkt 104 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy. Złożona dla potrzeb postępowania karta informacyjna przedsięwzięcia zawierała wskazania w zakresie prognozowanych emisji: hałasu, pyłów i gazów, ścieków do środowiska wodnego oraz odpadów. Strona skarżąca nie zaoferowała żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość ustaleń i treści karty informacyjnej przedsięwzięcia. Kolegium orzeka w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Stąd też (wobec zarzutu dotyczącego planowanej budowy domu w bliskim sąsiedztwie i ewentualnym negatywnym wpływie inwestycji na ten budynek mieszkalny) Kolegium zwróciło się do organu o ustalenie czy strona uzyskała pozwolenie na budowę. Z treści otrzymanego pisma wynika, że obecnie nie wydano takiego pozwolenia. Po zwiększeniu DJP liczba ta nie będzie większa niż 210, co powoduje, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 rozporządzenia. Decyzja jest zgodna z prawem, mimo że skala planowanego przedsięwzięcia jest duża i z pewnością będzie wiązać się z hałasem oraz różnego rodzaju utrudnieniami. Kontrolowany akt ma charakter decyzji związanej. Postępowanie zmierzające do wydania decyzji było prowadzone z zachowaniem zasad procedury administracyjnej. Skargę od przywołanej decyzji SKO wniosła strona, działając przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77, 78 §1 i 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do ustalenia, że Wójt Gminy wydał decyzję o braku potrzeby przeprowadzenia oceny na oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, naruszając w ten sposób tryb i zasady wydawania decyzji w zakresie ocen oddziaływania na środowisko oraz na obszar Natura 2000. W treści skargi skarżąca w istocie odniosła się do argumentacji przedstawionej w uprzednio złożonym odwołaniu, podkreślając zakres oddziaływania i uciążliwości przedsięwzięcia na środowisko oraz bezpośrednie otoczenie, w tym na jej nieruchomość, co ogranicza jej prawa właścicielskie. Planuje rozbudowę domu, a inwestycja ta uniemożliwi inwestycję i zaniży walory nieruchomości oraz jej wartość. Takie działanie jest krzywdzące dla skarżącej, na co kategorycznie nie godzi się. Odpowiedź na skargę złożyło SKO wnosząc o jej oddalenie. W treści dokumentu powołano się na dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m. in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 u.i.o.ś.). Stosownie do art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji determinuje zatem konieczność uzyskania takiej decyzji przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bądź innej decyzji wskazanej w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do jej wydania powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania prawne. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o ww. rozporządzenie (§ 3 ust. 1 pkt 104 lit. a). W niniejszej sprawie doszło do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z organami współdziałającymi, w tym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w C. (dalej: PPIS) w trybie art. 64 ust. 3 oraz 77 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. PPIS w swej opinii z dnia 6 kwietnia 2023 r. wyraził stanowisko, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia (zob. też art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.). Wskazał również co powinien zawierać raport oddziaływania na środowisko. Wymienił konkretne zagrożenia związane z przedsięwzięciem i konieczność oceny raportu pod tym kątem. Faktem jest, że przedłożony dokument jest jedynie opinią, a nie uzgodnieniem, co rozróżnia m. in. art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. Uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Skoro jednak ustawodawca zobowiązał organ prowadzący postępowanie główne do zasięgnięcia opinii, to nie ma podstaw, by jej treść całkowicie lekceważyć. Należało odnieść się konkretnie do tego dokumentu i wskazać z jakiego powodu organ nie zastosował się do ww. zaleceń (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r., IV SA/Wa 3297/16). Argumentacja, że inne organy nie widziały potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzania raportu nie może zostać zaaprobowana, bowiem każdy organ współdziałający ocenia dokumentację z własnej perspektywy i w ramach własnych kompetencji. Zamiast odnieść się szczegółowo do opinii PPIS organ I instancji tymczasem argumentował, że inwestor stosuje w swoim gospodarstwie zasady dobrych praktyk rolniczych oraz prowadzi gospodarstwo w oparciu o własne doświadczenie związane z ograniczaniem substancji złowonnych do środowiska. Rozumując w ten sposób i opierając się na tak wskazanych przesłankach w ogóle nie byłoby potrzeby określenia jakichkolwiek warunków realizacji przedsięwzięcia, a jednak organ je w decyzji zawarł (w punkcie 2). Należy mieć na uwadze, że ochrona środowiska ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia krajowego, ale także unijnego. Spośród unijnych zasad dotyczących ochrony środowiska należy przede wszystkim wymienić określoną w art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) tzw. zasadę integracyjną. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska. Przepis ten ma charakter horyzontalny, oddziałuje bowiem na różnorodne polityki i działania UE. Przywołana regulacja powinna być odczytywana m. in. poprzez pryzmat art. 191 TFUE, który określa: 1) cele polityki ochrony środowiska (ust. 1), 2) zasady ochrony środowiska (ust. 2), 3) kryteria kształtowania polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska (ust. 3) oraz 4) warunki współpracy międzynarodowej w omawianej dziedzinie (ust. 4). Przepis ten znajduje doprecyzowanie w przepisach kolejnych, tj. w art. 192 i 193 TFUE. Ponadto nawiązuje do art. 114 ust. 3 TFUE, wymagając przyjęcia w omawianym zakresie "wysokiego poziomu ochrony", jako standardu w ramach Unii. Podstawowe znaczenie mają tu zatem unijne zasady ochrony środowiska, takie jak: 1) zasada zrównoważonego rozwoju, 2) zasada wysokiego poziomu ochrony środowiska, 3) zasada przezorności (ostrożności), 4) zasada prewencji, 5) zasada: zanieczyszczający płaci, 6) zasada usuwania szkód u źródła, 7) zasada stosowania najlepszych dostępnych technik (BAT – ang. best available techniques), 8) zasada integracji polityki ekologicznej z politykami sektorowymi, 9) zasada uspołecznienia polityki ekologicznej (zakładająca możliwie szeroki udział społeczeństwa w kreowaniu polityki ekologicznej państwa oraz zmierzająca do ustanowienia takich mechanizmów, które zapewnią podejmowanie lokalnych decyzji na jak najniższym i najbliższym obywatelowi szczeblu), 10) zasada równego dostępu do środowiska (zasada niedyskryminacji), itp. Orzecznictwo zwraca także uwagę, że pomimo niedociągnięć ustawowych, "(...) emisje uciążliwych zapachów nie są prawnie obojętne." Organy administracji zobowiązane są do podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych, by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odorowych, by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować (por. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2023 r., II SA/Lu 748/22). Ponadto, emisja substancji wydzielających niepożądane zapachy może w pewnych sytuacjach prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania, czyli wartości chronionych m. in. na gruncie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). W szczególności w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się, że wspominany przepis Konwencji obejmuje poszanowanie jakości życia prywatnego oraz możliwość korzystania w spokoju z walorów własnego domu. Prawa te mogą być naruszone również w sposób niematerialny, np. na skutek hałasu, emisji szkodliwych substancji, nieprzyjemnych zapachów oraz innych ingerencji (zob. wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1434/21 i podane tam orzecznictwo). W tym kontekście rozważania SKO w zakresie zachowania standardów ochrony środowiska nie są wystarczające. Wykładnia przepisów krajowych powinna uwzględniać standard międzynarodowy, w tym unijny. Zamiast tego organy, pomimo opinii PPIS, całkowicie ją zignorowały, nawiązując do niej w sposób lakoniczny. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre argumenty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności należy szczegółowo odnieść się do opinii PPIS. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi ([...] zł) i koszty zastępstwa procesowego ([...] zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.