II SA/Gl 752/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. dnia [...] r. przeprowadził kontrolę obiektu wzniesionego w K. przy ul. [...], na dziatkach nr 1, 2, 3. Stanowi on rozbudowę istniejącej restauracji "A" (sala balowa). Właścicielem obiektu jest J. B. – nazywany dalej również "skarżącym"). Organ ustalił, że wykonane roboty stanowią samowolę budowlaną Postanowienie, z dnia [...] nr [...] zobowiązano właściciela do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli. Podczas kolejnych oględzin (dnia [...] r.) stwierdzono, że z drugiej strony budynku od tyłu z prawej strony (pierwsza kontrola dotyczyła rozbudowy budynku od frontu oraz od strony lewej), trwają roboty budowlane związane z rozbudową w postaci zabudowy luki pomiędzy istniejącym fragmentami budynku. Od środka te roboty nie były wcześniej widoczne bo były prowadzone za zamkniętymi drzwiami oddzielającymi te części budynku, a od zewnątrz nie zostały one wcześniej dostrzeżone z uwagi na brak dostępu. Roboty te, zgodnie z oświadczeniem inwestora zostały rozpoczęte przed kontrolą przeprowadzoną przez pracowników PINB dnia [...] r. Uznano więc, że roboty stwierdzone podczas kolejnej kontroli powinny zostać objęte prowadzonym postępowaniem administracyjnym i nie jest uzasadnione wszczęcie odrębnego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymano prowadzone roboty budowlane. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zmieniono termin dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji wykonanej samowoli budowlanej z dnia [...] r na [...] r. Następnie jednak odmówiono kolejnemu wnioskowi inwestora zmiany terminu Działając w ramach autokontroli organ nr [...] z [...] r. uchylił postanowienia nr [...] z [...] r. (obowiązek przedstawienia dokumentów) oraz [...] z [...] r. (wstrzymanie robót budowlanych). Powodem ich uchylenia było niewłaściwe pouczenie o braku możliwości wniesienia zażalenia, co uniemożliwiło stronom postępowania dochodzenie swoich praw przed organem II instancji. Ponieważ wskazane postanowienia wynikające z ustawy prawo budowlane zostały wyeliminowane z obiegu prawnego jako wadliwe, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PONB w R. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową przynależnej do restauracji "A" sali balowej nazwanej "B", zlokalizowanej w K. przy ul. [...], na dziatkach nr 1, 2, 3 oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie organu zarówno plan miejscowy, jak i warunki techniczne taką legalizację umożliwiają. Zażalenie na to postanowienie złożył inwestor. Wskazał, że postępowania są prowadzone w sposób opieszały i z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego organ nadzoru winien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu, ponieważ zachodzą wątpliwość co do bezstronności jego pracowników. Strona postępowania podczas przeglądania akt postępowania zauważyła odręczny dopisek organu na marginesie strony trzeciej pisma inwestora reprezentowanego przez Kancelarię Adwokacką z dnia [...] r. do sprawy [...] o następującej treści: "czy nie był to jego pomysł, chyba nas "wpuścił" trochę". Z powyższego wynika, że organ nadzoru ustalał tok postępowania ze stroną, a zatem zachodzą okoliczności co do braku bezstronności pracowników organu (w uwadze liczba mnoga). Tym samym spełniona jest przesłanka do wyłączenia pracowników łub organu w całości od udziału w sprawie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił zaskarżone postanowienie a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że wydanie w sprawie w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazu przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej jest przedwczesne i nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Na obecnym etapie postępowania nie sposób bowiem ustalić jaki zakres robót budowlanych został wykonany w sposób samowolny, a w konsekwencji nie sposób dokonać kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który dotyczy kwestii ustalenia co właściwie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a także czy wykonane roboty budowlane stanowią odstępstwo od projektu budowlanego, czy też samowolę budowlaną, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co uniemożliwia konwalidację zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że PINB w R. nie wykonał żadnych czynności mających na celu ustalenie czy w jakichkolwiek zasobach archiwalnych (urzędu gminy, starostwa czy też Archiwów Państwowych znajduje się dokumentacja dotycząca budowy wiaty na działkach o numerach ewidencyjnych 2 i 3 w K. Trudno powoływać się na przesłankę rozbudowy obiektu budowlanego, gdy nie ustalono w jakiej formie obiekt ten został zaprojektowany. Kwestia legalności wykonania pierwotnej wiaty nie została przez organ pierwszej instancji w ogóle rozstrzygana. Ma to o tyle znaczenie, że inwestor wskazał, iż pierwotnie wybudował wiatę legalnie, a następnie ją obudował i rozbudował. Zaskarżone postanowienie nie może ostać się w obrocie prawnym, ponieważ organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważył kwestii możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu w kontekście jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a także nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego do legalizacji obiektu można przystąpić pod warunkiem, że budowa "jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem"). Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożył inwestor. Domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § k.p.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia organu 1 instancji tj. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o numerze [...] z dn. [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wyrażające się w nieuwzględnieniu znajdującego się w aktach sprawy rzutu całego obiektu budowlanego położonego w K. przy ul. [...], na którym wskazano, że pierwotne wiaty konstrukcji drewnianej zostały zrealizowane na podstawie stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych przez właściwy organ (decyzje nr [...] z dn. [...] r. i nr [...] z dn. [...] r.), - art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda nieznaczna lub nierażąca niespójność lub niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub przepisami techniczno- budowlanymi eliminuje możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej, podczas gdy w myśl przepisów prawa budowlanego (art. 7, 9 PB), możliwe jest skorzystanie z instytucji odstępstwa również w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja (postanowienie) prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie tego typu rozstrzygnięcia wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Akt kasatoryjny powodujący przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęty w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie podstawą wydania orzeczenia kasatoryjnego było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tu Sąd w pełni popiera stanowisko organu odwoławczego. Ażeby ustalić zakres nielegalnej rozbudowy restauracji "A" należy przede wszystkim wykazać, jakie jej części składowe zostały wybudowane w sposób legalny. Dopiero wówczas, jeśli to będzie zasadne, podjąć dalsze czynności w sprawie. Dokonywanie tych ustaleń przez organ II instancji było niemożliwe, gdyż naruszyłby on wówczas zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W kontekście powyższego trudno uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dotyczący niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Taka sytuacja wystąpiła faktycznie w postępowaniu przed organem I instancji, dlatego zapadło w sprawie orzeczenie kasatoryjne. Przed dokładnym wyjaśnieniem sprawy przedwczesna jest ocena, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.