II SA/Gl 753/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy R. ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym A, obręb R. o powierzchni [...] ha. Opłatę tę organ wymierzył M. R. w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i jej zbyciem przed upływem 5 lat, od daty wejścia w życie uchwalonego planu. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Gminy R. obejmującego sołectwa R. i L., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]. Uzasadniając orzeczenie wskazał, że wyżej opisana nieruchomość w poprzednim planie miejscowym znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod uprawy polowe. Na skutek przyjęcia nowego planu miejscowego, zatwierdzonego przywołaną wyżej uchwałą, nieruchomość ta znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem Skn – z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa usługowo-produkcyjna i inżynierii, usługi inne. W przywołanej uchwale ustalono też stawkę procentową służącą do naliczenia jednorazowej opłaty wynoszącą 30 % wzrostu wartości nieruchomości dla terenów objętych zmianą planu. Stawka ta dotyczyła także przedmiotowej działki zbytej aktem notarialnym nr [...] zawartym, w dniu [...] r. Wysokość jednorazowej opłaty Wójt ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od decyzji tej odwołanie wniosła M. R. zastępowana przez siostrę S. R. domagając się jej uchylenia. Podała, że sprzedając nieruchomość nie wiedziała o zmianie jej przeznaczenia w planie miejscowym o czym świadczy kwota za którą została ona sprzedana. O powyższym świadczy także fakt zawarcia wymaganej przez prawo warunkowej umowy sprzedaży w związku z przysługującym Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa prawem pierwokupu. Wskazała, że ustawodawca wprowadzając uregulowanie przewidziane w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miał na celu niedopuszczenie do "niezasłużonego" wzbogacenia się właściciela, co w sprawie nie nastąpiło. Sprzedająca zbywając nieruchomość, z uwagi na brak wiedzy w zakresie zmiany jej przeznaczenia, nie zażądała kwoty odpowiadającej jej prawnej kwalifikacji, przez co nie zaistniał stan "niesłusznego" wzbogacenia, a zatem nie powstała przesłanka zastosowania przywołanego przepisu. Pismem z dnia [...] 2005 r. uzupełniając wniesione odwołanie pełnomocnik M. R. podała, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie została zbyta aktem notarialnym z dnia [...] r., którym zawarto warunkową umowę jej sprzedaży, a nie umową przeniesienia własności tej nieruchomości zawartą w dniu [...] r. W tej kwestii powołała się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 7 listopada 2002 r. (sygn. akt II CKN 1393/00). Z ostrożności procesowej wniosła też o ewentualne zobowiązanie Wójta Gminy R. do umorzenia wymierzonej opłaty, albo rozłożenia jej na raty miesięczne w wysokości [...] zł. Wniosek ten uzasadniła stanem zdrowia swojej mocodawczyni oraz jej niskimi dochodami miesięcznymi nie przekraczającymi [...] zł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie w dniu [...] r. Akt notarialny przenoszący natomiast własność przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w dniu [...] r. Zaskarżona decyzja – zdaniem Kolegium – jest zatem prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie dał wiary twierdzeniom odwołującej się, iż nie wiedziała ona o zmianie przeznaczenia działki w planie miejscowym. W tej kwestii SKO wskazało na znajdujące się w aktach sprawy pismo pełnomocnika skarżącej z dnia [...] 2004 r. W piśmie tym zwróciła się ona do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu przedmiotowych działek w planie miejscowym, w tym działki nr A. Zaświadczenie takie Wójt wydał w dniu [...] 2004 r. szczegółowo opisując ustalenia tekstu planu odnoszące się do przedmiotowej działki. Zostało ono następnie także wymienione w § [...] umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. Notariusz sporządzająca ten akt zamieściła także w § [...] informację o treści art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium uznało też zaprezentowaną w odwołaniu wykładnię art. 36 ustawy o planowaniu za subiektywną i nieprzekonywującą. Kierując się treścią aktu notarialnego z dnia [...] r. SKO nie zgodziło się także ze stanowiskiem odwołującej się zawartym w piśmie uzupełniającym, że zbycie nieruchomości nastąpiło przed wydaniem przez Wójta Gminy R. zaświadczenia z dnia [...] 2004 r. W skardze M. R. zastępowana przez siostrę S. R. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R. i umorzenia postępowania. Zarzuciła, że zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie słów początkowych tego przepisu ("jeżeli w związku z uchwaleniem"), a także definicji nieruchomości. Wskazała na całkowite pominięcie przez organ odwoławczy przedstawionego przez nią materiału dowodowego w postaci aktów notarialnych z dnia [...] r. i [...]r. oraz sprzeczność istotnych ustaleń z materiałem dowodowym. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca podała, że aktem notarialnym z dnia [...] r. zawarła umowę przedwstępną sprzedaży gospodarstwa rolnego, w której wartość przedmiotu umowy określono na kwotę [...] zł. W dacie tej nie mogło dojść do zawarcia umowy finalnej, ze względu na konieczność uporządkowania wpisów w Księdze Wieczystej. Na ustalenie takiej wartości nieruchomości wpływ miało jej położenie w pobliżu fermy [...] oraz wiek budynków pochodzących z 1905 r., które nie były remontowane od 1945 r. Skarżąca zauważyła następnie, że aktem notarialnym z dnia [...] r. zawarta została warunkowa umowa sprzedaży wobec przysługującego Agencji Nieruchomości Rolnych prawa pierwokupu. W umowie tej także ustalono cenę sprzedaży przedmiotowego gospodarstwa na kwotę [...] zł. Uzasadniając zarzuty prawne skarżąca wskazała, że sprzedana nieruchomość składała się z 5 działek w tym działki nr A, o łącznej powierzchni [...]ha, stanowiących wraz zabudowaniami gospodarstwo rolne, dla którego jest prowadzona jedna księga wieczysta. Ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnił gminę do ustalania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego uzależniając wymierzenie tej opłaty od określenia nieruchomości, której wartość wzrosła. W decyzji tej gmina powinna wobec tego taką nieruchomość wskazać, określając wzrost jej wartości, ale tego nie uczyniła i uczynić nie mogła, bowiem organ gminy wymienił w swojej decyzji nie nieruchomość, lecz tylko jedną z działek wchodzących w jej skład. Już tylko z tego powodu przywołany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Wzrost wartości nieruchomości nie został też wykazany w decyzji Wójta Gminy R.. Także nałożona opłata nie została uzasadniona merytorycznie, a jej wysokość ustalona w oderwaniu od rzeczywistych cen rynkowych. Skoro bowiem wartość całej nieruchomości wyniosła [...] zł, to opłata od hipotetycznego wzrostu wartości jednej działki nie mogła wynieść ponad [...] zł, zwłaszcza iż wzrost ten został ustawowo ograniczony do 30 %. W tym kontekście skarżąca zarzuciła organowi I instancji bezkrytyczne podejście do opinii rzeczoznawców. Wójt pominął także, że cena sprzedaży nieruchomości została ustalona [...] r., stąd niespełniony jest warunek "... jeżeli w związku...". Wreszcie skarżąca zauważyła, że zmiana planu ma tylko takie znaczenie, iż daje właścicielowi prawo innego zagospodarowania tej działki niż dotychczasowe uprawy polowe. W celu realizacji tego prawa winien on jednak dokonać podziału Księgi Wieczystej, celem wydzielenia dla tej działki odrębnej Księgi Wieczystej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego pojęcia nieruchomości Kolegium wskazało na przepis art. 46 § 1 k.c., zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. Przedmiotem umowy kupna-sprzedaży będącej podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty była działka oznaczona numerem geodezyjnym A będąca wyodrębnionym przedmiotem własności, wobec tego fakt iż wchodziła ona w skład gospodarstwa rolnego nie ma znaczenia. Za nieuzasadniony SKO uznało też zarzut pominięcia w swojej decyzji materiału dowodowego w postaci aktów notarialnych, bowiem odniosło się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że nie uchybia ona przepisom proceduralnym, albowiem orzekające w sprawie organy poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Wójta Gminy R. w związku z powzięciem informacji o zbyciu przez skarżącą nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr A. Poza sporem w sprawie jest okoliczność, że na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przyjętego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] r., Nr [...], zmienione zostało przeznaczenie tej działki. Na mocy zapisów poprzednio obowiązującego planu z 1993 r. (zmienionego w 1994 r.) działka nr A znajdowała się na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe, a aktualnie znalazła się w jednostce strukturalnej oznaczonej na rysunku planu symbolem Skn, który oznacza tereny nowe z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa usługowo-produkcyjna i inżynierii, usługi inne. Bezsporne w sprawie jest też, że zgodnie z § 22 ust. 1 i 2 wspomnianej uchwały Rada Gminy ustaliła dla tych terenów jednorazową opłatę w wysokości 30 % od wzrostu ich wartości. Stawka tej opłaty ustalona została w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. dalej u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W przepisach prawa nie znajduje także oparcia stanowisko skarżącej, że jeżeli zmiana ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko jednej z działek wchodzących w skład nieruchomości, to w celu realizacji prawa innego zagospodarowania działki niż dotychczasowe, winien on dokonać podziału dotychczasowej Księgi Wieczystej. Odnosząc się do zarzutu skargi upatrującego wadliwość prawną zaskarżonej decyzji z uwagi na okoliczność, że przedmiotem umowy sprzedaży było gospodarstwo rolne stanowiące jedną nieruchomość objętą Księgą Wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G., należy podzielić stanowisko SKO, że wydzielona geodezyjnie i oznaczona numerem ewidencyjnym działka gruntu może stanowić odrębny przedmiot własności. W doktrynie, a także w orzecznictwie ukształtowanym jeszcze na gruncie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), które zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do przepisu art. 36 ust. 4 obowiązującej u.p.z.p., podkreśla się, że obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty nałożonej w związku ze zbyciem części nieruchomości, jeżeli jej wartość wzrosła w następstwie zmiany planu miejscowego, ma miejsce także w przypadku zbycia części nieruchomości (por. m. in. uchwałę 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. OPK 17/98 w: ONSA z 1999 r. z. 4, poz. 121 oraz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2005, s. 286). Wobec powyższego nie można tym bardziej skutecznie podnosić zarzutu o braku podstaw do ustalenia i pobrania opłaty o jakiej jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku zbycia nieruchomości w skład której wchodzi jedna działka, której wartość wzrosła w następstwie zmiany planu miejscowego, zwłaszcza jeśli taka działka stanowi wydzieloną geodezyjnie i ewidencyjnie całość i została wymieniona w umowie przenoszącej własność całej nieruchomości. Na uwzględnienie nie zasługuje też sformułowany w skardze zarzut, że wartość nieruchomości została ustalona w oderwaniu od rzeczywistych cen rynkowych. Organ I instancji wartość tę ustalił bowiem w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. nakazującym stosowanie tych przepisów m. in. do zasad określania wartości nieruchomości, a także do osób uprawnionych do ich określania. W kontrolowanej sprawie został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy w oparciu o który Wójt ustalił wartość rynkową działki nr A. O sporządzeniu tego operatu i możliwości zapoznania się z nim, a także składania ewentualnych uwag i wniosków organ I instancji zawiadomił zarówno skarżącą, jak i jej pełnomocnika. Obie wymienione nie wniosły jednak, w wyznaczonym stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. terminie, uwag do sporządzonego operatu. Co się tyczy zastrzeżeń dotyczących wysokości nałożonej opłaty w stosunku do wartości całej nieruchomości ([...]zł), to należy zauważyć, że wspomniana cena sprzedaży przedmiotowego gospodarstwa ustalona na długo przed wejściem w życie zmiany planu miejscowego, już w dacie zawierania umowy przedwstępnej była ponad dwukrotnie niższa od wartości tego gospodarstwa przyjętej w decyzji Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] r. ustalającej wysokość podatku od wartości masy spadkowej (por. § [...] lit. [...] aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r.). Wreszcie brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu skarżącej, że własność przedmiotowej nieruchomości została przeniesiona warunkową umową sprzedaży zawartą w [...] r., a więc przed uzyskaniem przez nią zaświadczenia z dnia [...] 2004 r. informującego o zmianie przeznaczenia działki nr A w zmienionym planie miejscowym. W pierwszym rzędzie zauważyć tutaj należy, że wspomniana warunkowa umowa sprzedaży została zawarta już po wejściu w życie zmiany planu miejscowego, co nastąpiło stosownie do § 25 uchwały Rady Gminy R. podjętej w sprawie tego planu w 14 dni po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a zatem w dniu [...] r. Po drugie przywołana w tym odwołaniu teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2002 r. sygn. akt II CKN 1393/00 w: LEX nr 75284, nie znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie. Teza ta, iż nie jest wykluczone powództwo w trybie art. 189 k.p.c. o ustalenie, że warunkowa umowa sprzedaży przeniosła prawo własności nieruchomości w sytuacji, gdy wykonane przez gminę prawo własności w rzeczywistości nie istniało, odnosi się bowiem do zgoła odmiennej sytuacji prawnej. W zawartej aktem notarialnym z dnia [...] r. warunkowej umowy sprzedaży przedmiotowego gospodarstwa była bowiem mowa o prawie pierwokupu przysługującym Agencji Nieruchomości Rolnych. Prawo to zaś wynika z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592). Z tych powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).