II SA/Gl 755/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi J. Z. (Z.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr IFXIV.7840.1.47.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 24 października 2024 r. Prezydent Miasta D., działając m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji pod nazwą: "Budowa 7 budynków gospodarczych w zabudowie szeregowej- 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7- Etap-I" przy ul. [...] w D., dz. nr [...] obręb [...], wydanej dla T. J. (inwestor). W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 17 września 2024 r. wpłynął wniosek obecnie skarżącej J. Z., współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) o wznowienie postępowania w sprawie powyższego pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła w nim, że o wydanym pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 17 września 2024 r. W ocenie Prezydenta Miasta skarżąca dochowała 1. miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Dlatego postanowieniem z dnia 1 października 2024 r. organ orzekł o wznowieniu postępowania. Według stanowiska skarżącej jej nieruchomość znajduje się w zasięgu bezpośredniego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji (zmiana krajobrazu, hałas, wibracje, emisje zanieczyszczeń powietrza, brak ochrony przed promieniowaniem niejonizującym w związku z linią wysokiego napięcia 110 KV z powodu braku jej ekranizowania poprzez zieleń). Ponadto plan miejscowy nie zezwala na realizację pozornych pomieszczeń gospodarczych, które w wyniku obejścia prawa mają być garażami. Jednak w ocenie Prezydenta Miasta w postępowaniu dotyczącym wskazanego powyżej pozwolenia na budowę skarżąca słusznie nie została uznana za stronę postępowania. Wynika to z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. z 2025 r. poz. 418 ze zm. dalej w skrócie PrBud), wedle którego stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 PrBud przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tymczasem ze względu charakter planowanej inwestycji, rozmiary, usytuowanie, jak również jej odległość od granic nieruchomości i istniejących budynków, nie powoduje ona ograniczenia w zabudowie działek sąsiednich, w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U.2022.1225 z późn. zm., dalej "Rozporządzenie WT"), dotyczących usytuowania budynków od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz pozostałych warunków wynikających z § 13, § 60 dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 271 dotyczących usytuowania ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Organ wskazał ponadto, że projektowane budynki gospodarcze zlokalizowane są w odległości 6 m od granicy z działką nr [...] oraz w odległości 9,75 od znajdującego się na tej działce budynku. W opisie do projektu zagospodarowania terenu umieszczono zaś informację, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza działkę objętą wnioskiem o pozwoleniu na budowę i mieści się na niej w całości. Końcowo organ stwierdził, że wniosek oraz przedstawiony do zatwierdzenia projekt spełnia wymogi obowiązujących przepisów, w tym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego przez nią skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę siedmiu budynków gospodarczych. Sam bowiem fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda odniósł się jednocześnie do wskazanych przez skarżącą przepisów, na podstawie których domaga się przyznania jej statusu strony tj. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 PrBud, jak i również art. 144 Kodeksu Cywilnego oraz § 3 ust. 2, § 11 Rozporządzenia WT, stwierdzając m.in. że przepisy te stanowią wyłącznie klauzule generalne i muszą one być skorelowane z konkretnym przepisem prawa materialnego. Według Wojewody żaden z przepisów wskazanych przez skarżącą nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania jej za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wojewoda poddał analizie również wybrane przepisy Rozporządzenia WT tj. § 12 ust. 5, § 13, § 19 ust. 1 i 2, § 23, § 29, § 36 ust. 2 pkt 1, § 60, § 271 omawiając je oddzielnie i stwierdzając, że z żadnego z nich nie można wywieść interesu prawnego skarżącej. Ponadto w odniesieniu do każdego z tych przepisów w uzasadnieniu decyzji przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością przedstawionego przez organ stanowiska. Zdaniem Wojewody interesu prawnego skarżącej nie można również upatrywać w innych przepisach prawa np. środowiskowych (ponieważ brak jest wymogu przeprowadzenia postępowania środowiskowego), czy tych wynikających z prawa cywilnego (ograniczenie własności) tj. art. 140 i art. 144 k.c. Wbrew skarżącej interesu prawnego nie można wywieść z § 11 ust. 2 Rozporządzenia WT. Przepis ten dotyczy bowiem projektowania budynków, jest on normą ogólną i ma zastosowanie w przypadku istnienia przepisów szczególnych, określających normy dla danych uciążliwości. Wojewoda wskazał także, że hałas, zmiany krajobrazu czy pozbawienie działki sąsiedniej zieleni są czynnikami stanowiącymi wyłącznie o interesie faktycznym skarżącej, nie zaś prawnym, co wynika ze zmiany brzmienia art. 3 pkt 20 PrBud. Podnoszone zaś przez skarżącą zagadnienia dotyczące oddziaływania linii wysokiego wymagały analizy na etapie realizacji tej linii. Końcowo Wojewoda wskazał, że podnoszone przez skarżącą wady materialne (np. dot. potencjalnej niezgodności inwestycji z m.p.z.p. czy niedysponowaniem przez inwestora nieruchomością na cele budowlane) nie mogły być przedmiotem obecnego postępowania, a to wobec ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art 7, art 77 § 1 , art. 80 i art 28, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny występowania w rozpoznawanym przypadku przesłanek warunkujących wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno- budowlany, o których mowa w art.35 ust. 1 pkt 1 a i b PrBud. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in. że organ nie ocenił samodzielnie rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu, którym są garaże, a nie budynki gospodarcze. Domaga się ponadto wyjaśnienia zagadnień dotyczących linii wysokiego napięcia na działce nr [...] oraz [...]. Skarżąca zarzuciła również sprzeczność ze stanem faktycznym ustaleń dotyczących spływu wód opadowych, bowiem inwestor zmienił ukształtowanie terenu podnosząc grunt warstwą kamienia. Odległość garaży od granicy działki jest mniejsza niż 6 metrów, a przestrzeń ta stanowi drogę obsługującą garaże i stanowi miejsce postojowe. Skarżąca wskazała także, że na działce [...] brak jest zabudowy mieszkaniowej, w odniesieniu do której przedmiotowe obiekty miałyby być zabudową uzupełniającą zabudowę mieszkaniową. Podniosła również sprzeczność zabudowy garażowej z planem miejscowym, przewidującym zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 4 października 2025 r. skarżąca poinformowała o powiadomieniu PINB o nieprawidłowościach dotyczących zagospodarowania działki nr [...] oraz o tym, że PINB zwrócił się do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...]. Podniosła także brak odniesienia się przez organy do zagadnień dotyczących sprzeczności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Do pisma załączono wydruki zdjęć mających na celu wykazanie, że przedmiotowe budynki faktycznie są garażami i parkują w nich samochody. Na rozprawie w dniu 23 październik 2025 r. pełnomocnik uczestników (inwestorów) wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest tryb wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 -152 k.p.a.). Postępowanie to składa się z kilku etapów. Etap wstępny takiego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia. Natomiast kolejny etap - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a., może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy powyższych przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego ze wskazanych powyżej rozstrzygnięć jest stwierdzenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wszczęte. Należy przy tym zaakcentować, że jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., chociażby nawet dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej. Jako przesłankę wznowienia postępowania skarżąca wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Skarżąca uważa że będąc stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę dla wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego została pozbawiona udziału w tym postępowaniu. Zważywszy na wskazaną we wniosku przesłankę wznowienia kluczową kwestią wznowionego postępowania było rozstrzygnięcie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę. Pozytywne rozstrzygnięcie uprawniałoby skarżącą do żądania ponownego rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PrBud. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że treść terminu "strona", użytego w art. 28 ust. 2 PrBud, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 PrBud zawęża jego treść do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyr. NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/16). Należy przy tym zaakcentować, że przepisy PrBud, regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2043/19, z dnia 12 maja 2022 sygn. akt 1443/19, z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18). Zaakcentować przy tym należy, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 PrBud otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W dotychczasowym zaś brzmieniu był mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wspomnianej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57). W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo rozstrzygnęły kwestię, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło ostateczne pozwolenie na budowę z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie tej kwestii sprowadzało się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącej, realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowuje powstanie dotychczas nieistniejących ograniczeń w zabudowie. Chodzi przy tym wyłącznie o takie ograniczenia, których źródłem jest wyraźny przepis odrębny. W tym zakresie nie mogą być brane pod uwagę inne ograniczenia lub oddziaływania ze strony planowanej inwestycji, w tym wszelkiego rodzaju uciążliwości, które ta inwestycja może powodować. Istotne dla niniejszej sprawy ograniczenia w zabudowie odnoszą się bowiem tylko do takiego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, który w przyszłości uniemożliwi lub ograniczy ewentualną budowę na niej obiektów budowlanych z uwagi na to, że nowa zabudowa na tejże sąsiedniej nieruchomości, po tym gdy planowana inwestycja zostałaby zrealizowana, nie spełniałaby wymagań statuowanych przez przepisy techniczno-budowalne. Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii koniecznym było sięgnięcie przede wszystkim do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Chodzi tu przede wszystkim o wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych (§ 12 Rozporządzenia WT), przesłaniania (§ 13 Rozporządzenia WT), nasłonecznienia pomieszczeń (§ 60 Rozporządzenia WT). Organy zaś prawidłowo sięgnęły do przepisów tego rozporządzenia. Zwrócić zwłaszcza należy uwagę na analizę, jaką w tym zakresie w zaskarżonej decyzji przeprowadził organ odwoławczy. Organ ten swoimi rozważaniami objął: § 12 ust. 5, § 13, § 19 ust. 1 i 2, § 23, § 29, § 36 ust. 2 pkt 1, § 60, § 271 Rozporządzenia WT. Nie powtarzając przedstawionych w tym zakresie przez organ odwoławczy wywodów stwierdzić należy, że organ prawidłowo przeanalizował, czy w świetle tych przepisów realizacja inwestycji, której dotyczy przedmiotowe ostateczne pozwolenie na budowę spowodowuje powstanie dotychczas nieistniejących ograniczeń w zabudowie działki stanowiącej współwłasność skarżącej. Analizą objęto również przepisy wskazane przez skarżącą, w tym przepisy k.c. Zdaniem zaś Sądu za prawidłową uznać należy wywiedzioną przez Wojewodę z tej analizy konkluzję, że działka skarżącej nie znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadane zostało w art. 3 pkt 20 PrBud. W konsekwencji za prawidłowe uznać należało stanowisko organów, że skarżącej w odniesieniu do postępowania zakończonego wskazaną na wstępie decyzją ostateczną nie przysługuje status strony postępowania. Zważywszy zaś na to, że wobec braku u skarżącej przymiotu strony postępowania nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która stanowiła podstawę wznowienia postępowania organ, wbrew zarzutom skargi, nie miał podstaw do dalej idącej weryfikacji ostatecznej decyzji i oceny pod kątem istnienia innych wad tej decyzji. Zarzut skargi sprowadzają się zaś w istocie do podważenia nie tyle samej oceny, czy skarżącej przysługiwał status strony, co koncentrują się przede wszystkim na wadliwości samej, ostatecznej decyzji z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Należy w związku z tym zaakcentować, że ostateczna decyzja z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...], nie mogła być obecnie kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż sprawowana w niniejszej sprawie kontrola ograniczała się jedynie do tego, czy organy zasadnie uznały, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wskazanym powyżej pozwoleniem na budowę. Tym bardziej Sąd nie mógł wypowiadać się co do oceny sytuacji, w której wedle twierdzeń skarżącej w ramach realizacji inwestycji zamiast budynków gospodarczych wniesione zostały garaże, na co wskazuje materiał dowodowy zaoferowany przez skarżącą. Te zagadnienia również wykraczają poza ramy dopuszczalnej w niniejszej sprawie ingerencji Sądu, co nie wyklucza ewentualnego podjęcia przez skarżącą innych działań. Rolą Sądu nie jest jednak przekazywanie skarżącej jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna. Skoro zaś żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl