II SA/Gl 756/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. I. C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o interwencję w sprawie posiadającej wspólną ścianę z budynkiem należącym do wnioskodawczyni części budynku przy ul. [...] w G., która od blisko 30 lat jest w stanie surowym, nie posiada dachu i zagraża życiu ludzi. Po przeprowadzeniu oględzin postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez właściciela, S. Z., na budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w G., w związku z wygaśnięciem pozwolenia na budowę ww. obiektu. Jednocześnie organ I instancji orzekł o obowiązku zabezpieczenia przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób uniemożliwiający wejście na jego teren osobom postronnym oraz przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, w przypadku wystąpienia niezgodności w sposobie wykonanych robót z przepisami wskazującej także sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ocena techniczna winna wskazać roboty budowlane, których wykonanie zagwarantowałoby bezpieczeństwo obiektu również dla sąsiedniej zabudowy, mając na uwadze jego usytuowanie w bliźniaczej zabudowie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie kontroli stwierdzono, że budowa budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] była prowadzona na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...]r. nr [...], na mocy której zezwolono na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działek [...], [...], [...] w G. Budowa trzech części mieszkalnych stanowiących własności odrębne, została ukończona, a obiekty przekazano do użytku. Czwarta część obiektu, zlokalizowana na działce [...] w G., która stanowiła własność małżonków E. i J. B. nie została ukończona. W dniu [...]r. umową notarialną zbyli oni ww. nieruchomość małżonkom H. i S. Z., którzy nie dokonali przepisania na siebie pozwolenia na budowę. Wedle oświadczenia S. Z., na przedmiotowej budowie nie prowadzono robót budowlanych. Na budowie nie ma też dziennika budowy. Kontrola wykazała zły stan techniczny obiektu: nieukończone i niekompletne pokrycie dachowe, które powoduje zamakanie ścian budowy, brak stolarki okiennej i drzwiowej, od strony ul. [...] uwidoczniło się ugięcie płyty balkonowej. Wydaną następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji nałożył na S. Z., w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, obowiązek naprawienia zniszczonego pokrycia dachowego, uzupełnienia okuć blacharskich ściany ogniowej, zabezpieczenia wejścia do budynku, uniemożliwiając wejście na jego teren osobom postronnym, oraz przedłożenia oceny jakości wykonanych robót wraz z atestami materiałów budowlanych użytych do budowy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał fakt nie wykonania przez S. Z. obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...]r. Od otrzymanej decyzji odwołanie wniósł S. Z. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona stwierdziła, iż okucia ściany ogniowej od dawna są wykonane, żadnych przecieków nie ma a wejście na teren jest zabezpieczone siatką. Nadto właściciel obiektu wskazał, iż w tak krótkim terminie nie zrealizuje żądanych prac, a realny byłby dopiero termin [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], skorygowaną następnie z powodu omyłki pisarskiej postanowieniem z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w całej rozciągłości uznaje i podtrzymuje rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego i tezy zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Budynek budowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nie jest obiektem zrealizowanym samowolnie. Z uwagi jednakże na zaistniałą ponad dwuletnią przerwę w budowie pozwolenie to utraciło już ważność. Dla kontynuacji robót - w tym wykonania dachu i montażu okien - należy uzyskać nowe pozwolenie na budowę. W aktualnym stanie prawnym właściciel powinien wykonać jedynie roboty zabezpieczające określone w rozpatrywanej decyzji. Niewykonanie obowiązku skutkować będzie wdrożeniem postępowania egzekucyjnego. Organ wskazał jednocześnie, iż użytkowanie obiektu bez skutecznego dokonania zgłoszenia może skutkować sankcjami karnymi Pismem z dnia [...]r. S. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż jego zdaniem twierdzenie, że budynek jest w złym stanie technicznym jest oceną nieuzasadnioną, bo budynek jest w stanie dobrym, zaś drobne usterki dachu spowodowane ostatnią wichurą nie stanowią żadnego zagrożenia ani też nie powodują przecieków wody. Podkreślił też, że znalezienie firmy budowlanej do natychmiastowych robót jest niemożliwe, wskazał nadto, iż to właśnie sąsiadka C. nie wykonała okuć ściany ogniowej, nie wpuściła też do siebie organu nadzoru budowlanego. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i wydanego przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] r. wykazało, że dotknięte one są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Obie decyzje, a także wskazane wyżej postanowienie, wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż podejmując rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął wadliwą podstawę prawną, nie adekwatną do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zastosował niewłaściwy tryb postępowania. Wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji orzekł bowiem o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez S. Z., pomimo iż z akt sprawy nie wynika (fakt ten organ I instancji przyznaje w uzasadnieniu postanowienia) by S. Z. jakiekolwiek po zakupie nieruchomości roboty w ogóle wykonywał. Notabene nigdy nawet nie ubiegał się o przeniesienie na niego wydanego na rzecz poprzednich właścicieli pozwolenia na budowę, które to pozwolenie, jak przyznaje organ I instancji, wygasło z powodu zaistniałej przerwy w budowie. W konsekwencji nakazanie wskazanym wyżej postanowieniem wstrzymania robót budowlanych, w istocie nie prowadzonych, uznać należy za bezprzedmiotowe. Wadliwym było także nałożenie na skarżącego, w dalszej części osnowy postanowienia, na podstawie art. 50 ust. 1, 2 i 3 ustawy obowiązku zabezpieczenia obiektu i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót wskazującej, w miarę potrzeby, sposób doprowadzenia robót do zgodności z prawem. Przytoczone przepisy odnoszą się bowiem do ewentualnej legalizacji wykonanych robót i umożliwiają określone postępowanie organu nadzoru budowlanego wobec inwestora (zarządcy, właściciela), który prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez poprawnego zgłoszenia, lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa, bądź też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W żadnej mierze nie obejmują zatem swym zakresem sytuacji kiedy to nie będący inwestorem i nie prowadzący żadnych robót budowlanych właściciel nie dokończonego i niszczejącego obiektu nie wykonuje prac zapewniających bezpieczeństwo ludzi i mienia. Analogiczny błąd co do właściwej podstawy prawnej popełnił organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] r., nakładającą na S. Z. obowiązek naprawienia zniszczonego pokrycia dachowego, uzupełnienia okuć blacharskich ściany ogniowej, zabezpieczenia wejścia do budynku oraz przedłożenia oceny jakości wykonanych robót. Ta z kolei decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który jednak stanowi niejako kontynuację art. 50 ustawy regulując dalsze możliwe etapy postępowania naprawczego, kończącego się bądź to nakazem rozbiórki obiektu lub doprowadzenia go do stanu poprzedniego, ewentualnie nakazem wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bądź też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakazem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, bądź wreszcie decyzją w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Także ten przepis w żadnej mierze nie odnosi się do okoliczności przedmiotowej sprawy. Sąd wskazuje w tym miejscu, iż ustawa Prawo budowlane zawiera przepisy dotyczące obowiązków właściciela budynku, umożliwiające bądź to wyegzekwowanie od niego należytej dbałości o wygląd i stan techniczny obiektu bądź też zobowiązanie go do rozbiórki niedokończonego obiektu – w tym w szczególności art. 66, 67, 69 oraz art. 81c ustawy. Normy te w zależności od okoliczności faktycznych sprawy winny były zostać rozważone w ramach prowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać nadto należy, iż z akt sprawy nie wynika przewidziany w decyzji zakres koniecznych prac w części dotyczącej okuć ściany ogniowej. Potrzeby takiej, której istnieniu skarżący przeczy, nie wskazano bowiem w protokole z przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin obiektu, a organ I instancji nie przedstawił na tę okoliczność innych dowodów. W myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą prawo materialne (art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane). W postępowaniu drugoinstancyjnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej uchybień i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna. W ramach ponownego postępowania orzekające w sprawie organy winny rozważyć rzeczywisty zakres koniecznych do wykonania prac i wydać w oparciu o prawidłowo dobrane przepisy i poprawnie zastosowany tryb postępowania stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.