II SA/Gl 757/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. Ś., T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w C. udzielił Z. Ś. i T. M. pozwolenia na korzystanie z wody rzeki [...] w R. gm. K. dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. Zakres tego pozwolenia wodnoprawnego obejmował piętrzenie wody rzeki [...] w km [...]+[...] za pomocą istniejącego jazu betonowego kozłowego; piętrzenie wody kanału doprowadzającego wodę do klatki turbinowej oraz pobór spiętrzonej wody. Pozwolenie to wydano na czas oznaczony do [...] 2007roku. Jednocześnie zobowiązano użytkowników do wykonania remontów jazów kozłowego i roboczego. Nadto zobligowano do wykonania: 1. odmulenia i konserwacji kanału doprowadzającego wode z rzeki [...]; 2. wymiany istniejącej drewnianej ścianki oporowej na nową drewnianą względnie żelbetową na lewym i prawym brzegu kanału od przyczółka jazu do mostu drogowego; 3. uzupełnienia uszkodzonego wału ziemnego na prawym brzegu rzeki [...] powyżej jazu kozłowego; 4. założenia znaków wodnych określających dopuszczalne rzedne piętrzenia dla poszczególnych okresów na jazie kozłowym. Ponadto w pkt. 5 lit.i) powyższego pozwolenia wodnoprawnego ustalono, że w okresie eksploatacji małej elektrowni wodnej należy ponosić koszty wszelkich szkód powstałych w związku z korzystaniem z wody rzeki [...] dla potrzeb tej elektrowni. W związku z wystąpieniem erozji ściany budynku produkcyjnego użytkowanego przez Spółkę Cywilną "A" A. S. i M. S. z siedzibą w R. pełnomocnik Spółki wystąpił do Starostwa Powiatowego w C. z żądaniem zbadania sposobu przestrzegania warunków powyższego pozwolenia wodnoprawnego. Na uzasadnienie swego wniosku dołączono dokumentację z [...].2000r. sporządzoną przez uprawnionego biegłego z zakresu budownictwa – M. S. upr. bud. nr [...], z której wynikało, że "woda wypływająca z elektrowni z całą energią uderza w przedmiotową ścianę budynku powodując erozję betonu i cegieł. W latach poprzednich ścianę osłaniał nasyp ziemny i zabite pale, ale w trakcie eksploatacji elektrowni nasyp ulegał powolnemu niszczeniu". We wnioskach zawarto konkluzję, ze działalność małej elektrowni wodnej ma wpływ na erozję ściany budynku, a za szkody odpowiedzialny jest jej użytkownik. Wobec powyższego należy więc wykonać remont, izolację i zabezpieczenie ścian. Na skutek w/w wniosku zostało wszczęte postępowanie mające na celu zbadanie tych zagrożeń i usunięcia jego przyczyn. W dniu [...] 2000 r. przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem zainteresowanych stron. W konsekwencji tego decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 26 pkt 3 w związku z art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.), Starosta C. zobowiązał właścicieli małej elektrowni wodnej w R. do wykonania zabezpieczenia ściany budynku produkcyjnego Spółki Cywilnej "A". Wobec wniesionego przez Z. Ś. i T. M. odwołania decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano na konieczność precyzyjnego określenia nałożonego obowiązku i oparcia się na wiarygodnej ekspertyzie, a nie tylko na dokumentacji przedstawionej przez poszkodowaną Spółkę. Na powyższą decyzję ostateczną została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga przez wspólników Spółki Cywilnej "A", który 28 marca 2003r. wyrokiem o sygn. akt II S.A./Ka 1316/01 oddalił skargę. W czasie gdy sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - Starosta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 26 pkt 1 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) zobowiązał właścicieli Małej Elektrowni Wodnej do opracowania ekspertyzy oddziaływania piętrzenia wód rzeki [...] dla potrzeb MEW na budynek produkcyjny Spółki Cywilnej "A" w R. w terminie do [...] 2001r. Z. Ś. i T. M. nie wywiązali się z nałożonego w/w obowiązku. Natomiast w [...] 2002 r. została sporządzona na zlecenie s.c. "A" kolejna opinia dotycząca wpływu Małej Elektrowni Wodnej na rzece [...] w R. na budynek produkcyjny Spółki s.c. "A". W podsumowaniu przedłożonej ekspertyzy stwierdzono, że "eksploatacja /.../ ewidentnie ma negatywne oddziaływanie na ściany budynku produkcyjnego /.../, niepodjęcie działań w celu zabezpieczenia ściany budynku produkcyjnego może grozić katastrofą budowlaną /../". Wobec wniesionego przez Z. Ś. i T. M. odwołania od powołanego wyżej rozstrzygnięcia z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o nr [...] ponownie uchylił orzeczenie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na zmianę przepisów prawa co spowodowało nierozpatrzenie prawidłowe sprawy. W między czasie Starosta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) oraz art. 104 i art. 163 Kpa zmienił pozwolenie wodnoprawne, zawarte w w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. kolejny raz zobowiązując adresatów tego pozwolenia do wykonania i przedłożenia ekspertyzy dotyczącej negatywnego oddziaływania piętrzenia wód rzeki [...] na grunty przyległe do rzeki [...] w zasięgu cofki z piętrzenia oraz na stan koryta rzeki na tym odcinku, termin ustalono na trzy miesiące od dnia uprawomocnienia się tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego na powyższą decyzję przez Z. Ś. i T. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji podtrzymując stanowisko organu I instancji. W dniu [...] 2003r. została przeprowadzona rozprawa wodnoprawna w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] 2003r. pełnomocnik Spółki Cywilnej "A" przedstawił trzecią z kolei ekspertyzę z [...] 2003r. na potwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy szczególnym korzystaniem z wód rzeki [...] dla potrzeb MEW w R. a uszkodzeniem budynku produkcyjnego w/w Spółki. Wobec nieprzedstawienia stosownej opinii przez zobowiązanych do tego właścicieli MEW, na zlecenie organu I instancji została w [...] 2004r. opracowana czwarta ekspertyza określająca związek przyczynowy w przedmiotowej sprawie. Po zapoznaniu się z wnioskami powyższej ekspertyzy strony przedstawiły swoje wnioski i zastrzeżenia. Ustosunkowując się do podnoszonych zarzutów [...]. W. B. – autor ostatniej ekspertyzy - do pisma z dnia [...] 2004r. dołączył komplet wniosków końcowych, w których stwierdził, że od momentu zniszczenia palisady drewnianej istnieje związek przyczynowy pomiędzy szczególnym korzystaniem z wód dla potrzeb MEW a uszkodzeniem dolnej części budynku produkcyjnego. Natomiast w uwagach do pisma Z. Ś. i T. M. z dnia [...] 2004r. tenże rzeczoznawca podkreślił, że obowiązek utrzymywania w należytym stanie palisady drewnianej na prawym brzegu kanału przy wypływie z MEW należy do użytkowników elektrowni, którzy jako jedyni z tej działalności odnoszą korzyści. Nadto wskazał, że gdyby palisada nie uległa zniszczeniu to nie doszłoby do rozmycia skarpy przy ścianie budynku. W piśmie z dnia [...] 2004r. ustosunkowując się do kolejnych uwag Z.Ś. i T. M. rzeczoznawca podtrzymał swe stanowisko, że utrzymanie w pełnej sprawności technicznej umocnienia należało i nadal należy do właścicieli MEW. Dobry stan techniczny ścianki szczelnej w [...]r. biegły oparł na tym, że w przeciwnym razie nie zostałoby wydane pozwolenie wodnoprawne. Nadto wskazał, że wobec kwestionowania przez właścicieli MEW sporządzonych ekspertyz istnieje możliwość przedstawienia niezależnej opinii wykonanej na ich zlecenie. Rozpoznając kolejny raz przedmiotową sprawę Starosta C., opierając się na art. 133 ust. 1 pkt 2, art. 140 i art. 127 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) decyzją z dnia [...]r. zmienił pozwolenie wodnoprawne z [...]r. dodając obowiązek wykonania i utrzymywania określonych w tej decyzji urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji Starosta C. opisał przebieg sprawy oraz stwierdził, że w celu wyjaśnienia szeregu spornych kwestii, zlecił opracowanie ekspertyzy określającej związek przyczynowy piętrzenia wód rzeki [...] dla małej elektrowni wodnej a uszkodzeniem ściany budynku produkcyjnego. Organ orzekający stwierdził, że w wyniku powodzi w [...] r. zostały zniszczone umocnienia brzegowe, wymyty grunt pomiędzy linią umocnień, a właściciele elektrowni nie dokonali żadnych napraw. W efekcie tego największe uszkodzenia występują w dolnej części ściany budynku produkcyjnego bezpośrednio przy wylocie z elektrowni. Odwołanie od tej decyzji złożyli Z. Ś. i T. M.– współwłaściciele MEW w R. - zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 prawa wodnego, zakwestionowali dowolną interpretację ekspertyzy oraz brak obiektywizmu i bezstronności w toku prowadzonego postępowania oraz nierozpatrzenie podnoszonych zarzutów dotyczących prawidłowości ocen zawartych w tej ekspertyzie. Zażądali oni uzupełnienia postępowania dowodowego i ustalenia czy nie doszło do przedawnienia roszczeń. Wojewoda [...] nie uwzględnił wniesionego odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 4 ust. 4 pkt 2 prawa wodnego. Uzasadniając to orzeczenie stwierdził, że woda wypływająca z elektrowni uderza w ścianę budynku produkcyjnego. zatem w chwili obecnej ściana ta narażona jest na bezpośredni kontakt z wodą. Nadto wskazano, że pierwotne pozwolenie wodnoprawne nie określało obowiązku utrzymania kanału [...] i jej brzegów na odcinku od wylotu z hydroelektrowni wzdłuż ściany budynku produkcyjnego i obecnie Starosta C. zmienił to pozwolenie w tym zakresie. W skardze do Sądu Z. Ś. i T. M. wnieśli o uchylenie omówionej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty C. jako wydanych ich zdaniem z naruszeniem przepisów prawa wodnego. Powołano te same argumenty, które były przedmiotem odwołania od decyzji organu I instancji kwestionując prawidłowość ekspertyzy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentowano, że nałożone obowiązki nie mają na celu remontu budynku firmy "A" s.c. Natomiast w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych koniecznym było zabezpieczenie prawego brzegu [...], co wynika z obowiązku uczestnictwa w kosztach utrzymania wód lub wykonania robót stosownie do wyników realizacji pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga Z. Ś. i T. M. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] nie narusza zdaniem Sądu obowiązującego prawa, a tylko w tym zakresie podlegała ona kontroli Sądu zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Przechodząc do meritum rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że przesłanki zmiany pozwolenia wodnoprawnego zostały określone w art. 133 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). W dacie orzekania przez organy obu instancji ówczesny art. 133 ust. 1 Prawa wodnego stanowił, że w przypadku naruszenia interesów osób trzecich, zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym lub zmiany uprawnień innego zakładu, mających wpływ na wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego, organ wydający pozwolenie wodnoprawne może je odpowiednio zmienić, w szczególności nakładając na zakład obowiązki, o których mowa w art. 128 ust. 2, lub obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy, 2) wykonania i utrzymywania urządzeń zapobiegających szkodom, 3) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą albo instrukcji utrzymywania systemu urządzeń melioracji wodnych. Zatem wyżej cytowany przepis art. 133 stanowił podstawę prawną do zmiany pozwolenia wodnoprawnego po jego wydaniu i wykonaniu, jeśli określony w pozwoleniu sposób użytkowania wód naruszał interesy osób trzecich bądź wystąpiły nowe okoliczności takie, jak zmiana sposobu użytkowania wód w regionie lub zmiana uprawnień innego zakładu, i miały one wpływ na wykonanie pozwolenia wodnoprawnego. W takich stanach faktycznych organ wydający pozwolenie wodnoprawne mógł je odpowiednio zmienić, a zmiana mogła polegać na nałożeniu nowych dodatkowych obowiązków wymienionych w art. 128 ust. 2 lub nałożeniu obowiązku wykonania ekspertyzy dla ustalenia wpływu nowych okoliczności i ich rozmiarów na wykonanie pozwolenia wodnoprawnego. Na podstawie przeprowadzonej ekspertyzy organ mógł nakazać wykonanie i utrzymanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zmiana pozwolenia zaś mogła polegać na nakazaniu opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą albo instrukcji utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Natomiast jeśli wskutek zmiany pozwolenia wodnoprawnego inny zakład odnosił korzyści to uczestniczył on w ponoszeniu kosztów wywołanych zmianami proporcjonalnie do odniesionych korzyści. Podziału tych kosztów użytkownicy wody nie dokonywali między sobą na podstawie porozumienia, lecz czynności tej dokonywał organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc wyżej przedstawione regulacje prawne do rozpatrywanego stanu faktycznego należy stwierdzić prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 64 Prawa wodnego utrzymanie urządzeń wodnych sprowadza się do konserwacji i remontów, aby urządzenia mogły dobrze służyć przypisanym im funkcjom eksploatacyjnym. Konstrukcja tych urządzeń wodnych zainstalowanych na śródlądowych wodach powierzchniowych musi być projektowana i wykonana w sposób szczególnie zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo użytkowania i ochrony środowiska, ponieważ budowle i urządzenia wodne są narażone na negatywne oddziaływania wody, powodujące ich erozję kinetyczną. Szczególne znaczenie przy instalowaniu urządzeń i wznoszeniu budowli wodnych ma obciążenie okolicznych gruntów przy i pod wodą oraz innych budowli zlokalizowanych w sąsiedztwie wody. Uchybienia w zakresie należytej dbałości zarówno o same urządzenia jak i o zabezpieczenia mogą być przyczyną katastrof, a uchybienia w konserwacji i remontach mogą doprowadzić do rozległych szkód. Ze względu na szczególne wymagania bezpieczeństwa związanego z eksploatacją urządzeń wodnych, ustawodawca obciążył właścicieli urządzeń wodnych obowiązkiem zapewnienia fachowej obsługi w zakresie ich eksploatacji. Nałożenie zatem na właściciela obowiązku obsługi, bezpieczeństwa i właściwego funkcjonowania urządzeń nie może ograniczać się tylko do kwestii bezpieczeństwa budowlanego, ale powinno też uwzględniać wymagania wynikające z utrzymania wód, co praktycznie oznacza, że obsługa powinna przy swoich czynnościach uwzględniać warunki korzystania z wody. Dlatego też wobec stwierdzenia erozji ściany budynku produkcyjnego firmy "A" s.c. koniecznym i uzasadnionym w świetle powyższych przepisów było nałożenie na właścicieli Małej Elektrowni Wodnej obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy, którego to obowiązku zobowiązani nie dopełnili, pomimo zresztą jego ponawiania. Natomiast wobec przedstawienia trzech kolejnych opinii przez Spółkę "A" s.c. niezbędnym było zlecenie przez organ sporządzenia niezależnej ekspertyzy w przedmiotowym zakresie celem jednoznacznego wyjaśnienia i określenia związku przyczynowego piętrzenia wód rzeki [...] dla małej elektrowni wodnej a uszkodzeniem ściany budynku produkcyjnego. Stosownie bowiem do zasady prawdy obiektywnej wyrażonej do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego /t.j. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm./ w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślić także należy, że we wnioskach swej opinii [...]. W. B. zawarł twierdzenie, że od momentu zniszczenia palisady drewnianej istnieje związek przyczynowy pomiędzy szczególnym korzystaniem z wód dla potrzeb MEW a uszkodzeniem dolnej części budynku produkcyjnego. Natomiast wobec uwag zgłaszanych przez Z. Ś. i T. M. rzeczoznawca podkreślił, że obowiązek utrzymywania w należytym stanie palisady drewnianej na prawym brzegu kanału przy wypływie z MEW należy do użytkowników elektrowni, którzy jako jedyni z tej działalności odnoszą korzyści. Nadto wskazał, że gdyby palisada nie uległa zniszczeniu to nie doszłoby do rozmycia skarpy przy ścianie budynku. Nadto wobec ciągłego kwestionowania przez właścicieli MEW prawidłowości sporządzanych opinii i ekspertyz pouczono zainteresowanych o możliwości zlecenia innej, niezależnej opinii na poparcie przedstawianych przez w/w zarzutów. Wobec zatem niezłożenia kontrdowodu organy oparły swe rozstrzygnięcie na zebranym materiale dowodowym. Ekonomika procesu nie zezwala bowiem na niekończące się konfrontacje tj. ustosunkowywanie się eksperta do zgłaszanych zarzutów niepopartych żadnym wiarygodnym dowodem np. kontropinią. Zdaniem Sądu wskazać także należy, że nałożone na Z. Ś. i T. M. obowiązki wykonania i utrzymywania urządzeń zapobiegających szkodom w postaci umocnień brzegowych na prawym brzegu rzeki [...] poprzez wykonanie palisady drewnianej lub ścianki larsena lub brusów żelbetowych miały na celu wyłącznie wykonanie stosownego zabezpieczenia celem dalszego bezpiecznego korzystania z pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe zaś w żaden sposób nie było tożsame z obowiązkiem naprawienia szkody i remontem budynku produkcyjnego firmy "A" s.c. – jak podnoszą to skarżący. Biorąc także pod uwagę okoliczność, że jedynie skarżący czerpią korzyści z działalności Małej Elektrowni Wodnej to tym samym brak było podstaw do partycypowania w kosztach naprawy umocnień i zabezpieczeń przez Spółkę "A" s.c. Na Spółce tej spoczywa bowiem jedynie oblig należytej dbałości o stan techniczny budynku i naprawę uszczerbków wynikających z normalnej jego eksploatacji, w sytuacji zwykłego przepływu wody w korycie kanału [...]. W przypadku natomiast szczególnego korzystania z wody przez MEW to na Z. Ś. i T. M. spoczywa obowiązek dbałości o zapewnienie należytego funkcjonowania urządzeń wodnych i zabezpieczenie brzegów i obiektów przybrzeżnych mających styczność ze spiętrzoną wodą. Wskazać również należy, że zgodnie z brzmieniem ówczesnego art. 133 ust. 2 i 3 Prawa wodnego zakład, który odnosi korzyści ze zmiany pozwolenia wodnoprawnego na podstawie ust. 1, uczestniczy w kosztach zmiany tego pozwolenia wodnoprawnego stosownie do uzyskanych korzyści, a podziału tych kosztów dokonuje, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w rozpatrywanej sprawie – jak wyżej wskazywano już – wyłączne korzyści osiągają właściciele Małej Elektrowni Wodnej zatem to oni są zobowiązani do poniesienia wszelkich kosztów związanych z koniecznością dokonywania stosownych zabezpieczeń. Już tylko na marginesie należy zaznaczyć, że w decyzji z dnia [...] r. nr [...] udzielającej Z. Ś. i T. M. pozwolenia na korzystanie z wody rzeki [...] w r. gm. K. dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej zawarto zobowiązanie do wykonania m.in. wymiany istniejącej drewnianej ścianki oporowej na nową drewnianą względnie żelbetową na lewym i prawym brzegu kanału od przyczółka jazu do mostu drogowego i uzupełnienia uszkodzonego wału ziemnego na prawym brzegu rzeki [...] powyżej jazu kozłowego. Nadto pkt. 5 lit.i) powyższego pozwolenia wodnoprawnego ustalono, że w okresie eksploatacji Małej Elektrowni Wodnej należy ponosić koszty wszelkich szkód powstałych w związku z korzystaniem z wody rzeki [...] dla potrzeb tej elektrowni. Skoro zatem w wyniku funkcjonowania elektrowni oraz w związku z powodzią w [...]r. zabezpieczenia te uległy zniszczeniu na właścicielach MEW spoczywał obowiązek ich odrestaurowania i pieczy nad ich należytym stanem. Wobec tego, że Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić