II SA/Gl 757/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Poraj z dnia 27 lutego 2015 r. nr 20/VI/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów § 3 ust. 2 pkt 5, § 3 ust. 3 pkt 2, § 3 ust. 3 pkt 3, § 8 ust. 1 i 2, § 13 ust. 3, § 15 ust. 3. Wojewoda Śląski dnia 2 lipca 2015 r. zaskarżył do tutejszego Sądu uchwałę nr 20 (VI)15 z dnia 27 lutego 2015 r. Rady Gminy Poraj w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwie Choroń. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 12 marca 2015 r. pod pozycją 1441. Wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały w zakresie jej: - § 3 ust. 2 pkt 5, w jakim ogranicza on gospodarowanie terenu poprzez wprowadzenie zasady, że "wielkość powinna być dostosowana do skali obiektu oraz podziałów architektonicznych i nie może przekraczać 20 m2 powierzchni użytkowej". Z przepisu tego nie wynika bowiem do czego odnosi się to ograniczenie, czy do reklam czy do garaży, - § 3 ust. 3 pkt 2, w którym dla obszaru MN "zakazuje się przyjmowania rozwiązań ograniczających przepływ wód powodziowych oraz takich rozwiązań, które mogą powodować straty powodziowe m. in. przez zalanie lub podtopienie wodami wielkimi" - gdyż narusza art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazując jakie rozwiązania należy stosować, - § 3 ust. 3 pkt 3 w zakresie w jakim dla obszaru MN "zakazuje się składowania /magazynowania materiałów" , gdzie nie wyjaśniono pojęcia "materiał", - § 8 ust. 1 i 2 w jakim wprowadzając nakaz odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej uniemożliwił właścicielom nieruchomości korzystanie z przydomowych oczyszczalni ścieków, przez co naruszją art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - § 13 ust. 3 gdzie "w ramach informacji podaje się, iż w granicy obszaru opracowania planu występuje rów kopalni Żarki II" – w sytuacji, gdy brak odzwierciedlenia tej informacji w części graficznej planu, - § 15 ust. 3, gdzie ustala się zasadę prowadzenia granic działek w kierunku zbliżonym do prostopadłego i równoległego do układu drogowego, gdyż nie można ustalić pożądanego przez uchwałodawcę zachowania – w § 15 ust. 5 ustalono bowiem kąt położenia granicy działek w przedziale 60-90 stopni. Skarżący stwierdził, iż uchwała w zaskarżonym zakresie narusza art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Jednocześnie zdaniem Wojewody doszło to do naruszenia zasad techniki prawodawczej. Odpowiadając na skargę rada Gminy Poraj wniosła o oddalenie skargi w zakresie § 15 ust. 3 planu. W jej ocenie ustalone w nim zasady scalania i podziału gruntów nie naruszają przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ gminy, na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) został uprawniony do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe "władztwo planistyczne gminy" oraz zasada autonomii planistycznej nie są jednak nieograniczone. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest przede wszystkim obowiązana do przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przede wszystkim należy tu zwrócić uwagę na art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w sposób szczegółowy określa treść przedmiotowego aktu planistycznego. Niezależnie od tego prawodawca lokalny przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązany do stosowania "zasad dobrej legislacji". Nie chodzi tu li tylko o rozporządzenie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). Skład orzekający ma świadomość tego, że stosowanie powyższego rozporządzenia przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego budzi spory nie tylko w doktrynie ale również w orzecznictwie. Jednakże nie przesądzając obowiązku stosowania rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. przez prawodawcę lokalnego można uznać, iż niektóre wspomniane tam reguły mają charakter uniwersalny, którym powinien odpowiadać każdy przepis prawa. Mowa tu choćby o: - § 25 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy), - § 115 rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), - § 116 rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala, - § 118 rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, - § 149 rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że: - § 3 ust. 2 pkt 5 rozpatrywanej uchwały Rady Gminy Poraj, poprzez nieprecyzyjne określenie zasad ograniczenia sposobu wykorzystania terenu, jako przepis praktycznie niezrozumiały, narusza reguły dobrej legislacji, a jednocześnie art. 15 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 3 ust. 3 pkt 2 rozpatrywanej uchwały Rady Gminy Poraj poprzez brak wskazania, jakie rozwiązania należy stosować w celu zapobiegania powodziom (zakazuje się przyjmowania rozwiązań, które mogą powodować straty powodziowe) przez co narusza reguły dobrej legislacji, a jednocześnie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Adresat normy prawnej nie jest sam w stanie ustalić znaczenia treści § 3 ust. 3 pkt 2, co może prowadzić do dowolności jego interpretowania, - § 3 ust. 3 pkt 3 rozpatrywanej uchwały Rady Gminy Poraj poprzez użycie określeń wieloznacznych (materiał), dodatkowo posiadających swoje definicje w przepisach dotyczących postępowania z odpadami (magazynowanie i składowanie odpadów) narusza reguły dobrej legislacji, a jednocześnie art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konstrukcja rozpatrywanej normy pozwala na jej ogromną dowolność interpretacyjną, co prowadzić może do tego, iż stanie się ona "martwym" przepisem, - § 8 ust. 1 i 2 3 rozpatrywanej uchwały Rady Gminy Poraj przewidują tylko dwie możliwości gospodarowania ściekami komunalnymi. Rozwiązaniem docelowym jest wprowadzanie ich do sieci kanalizacji sanitarnej. Tymczasowo jednak dopuszcza się ich gromadzenie w szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Przepis powyższy stoi w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2013 r. 1399 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez [...] przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Przepis powyższy wyraźnie zezwala właścicielom nieruchomości na realizację swych obowiązków w omawianym zakresie poprzez budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, - § 13 ust. 3 rozpatrywanej uchwały Rady Gminy Poraj narusza § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W świetle tego przepisu "na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". Wspomniany § 13 ust.3 rozpatrywanej uchwały stanowi, że "w ramach informacji podaje się, iż w granicy obszaru opracowania planu występuje rów kopalni Żarki II". Odzwierciedlenie tego zapisu powinno znaleźć się w części graficznej planu co jednak nie nastąpiło. Zatem część tekstowa planu nie jest zgodna z załącznikiem graficznym, - ostatnim wreszcie zarzutem Wojewody Śląskiego odnośnie rozpatrywanej uchwały jest nieprecyzyjne określenie zasad prowadzenia granic działek. W świetle § 15 ust.3 skarżonej uchwały powinno to następować "w kierunku zbliżonym do prostopadłego i równoległego do układu drogowego" W ocenie Sądu słuszny jest zarzut organu nadzoru, iż przepis ten nie ustala w sposób jednoznaczny pożądanego sposobu zachowania adresata normy prawnej. Znajdzie on zastosowanie do obszarów, gdzie może nie istnieć jeszcze układ drogowy (działki nowo wydzielane). Określenie "kierunek zbliżony" jest bardzo nieprecyzyjne. Nie wiadomo poza tym jakie są relacje wspomnianego przepisu do § 15 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym ustalono kąt położenia granicy działek. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.