II SA/Gl 757/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga Gajewska, Sędziowie, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 kwietnia 2025 r., nr WINB-WOA.7722.45.2025.KZ w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2025 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez skarżącego J. K. – reprezentowanego przez adwokata - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 27 stycznia 2024 roku nr [...], znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem nr [...] z dnia 26 lipca 2024 r. wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformował inwestora – J. K. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. W dniu 13 września 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o legalizację obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 3 października 2024 r. organ I instancji nałożył na J. K. - inwestora budowy wymienionego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obowiązek przedłożenia w terminie 120 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów legalizacyjnych określonych w tym postanowieniu. Powyższa dokumentacja legalizacyjna wpłynęła do PINB w dniu 20 grudnia 2024 roku. Organ I instancji w dniu 27 stycznia 2025 r. wydał wskazane na wstępie postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. W wyniku rozpoznania zażalenia od powyższego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 Pr. bud.). Następnie - w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym jeżeli budowa została zakończona sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy (art. 49 ust. 1 Pr. bud.). W przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podniósł, że niniejsze postępowanie toczy się w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. Podkreślił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest bezsprzecznie warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Dodał, że organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Następnie organ wskazał, że opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowy obiekt należy do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne, gdzie współczynnik k wynosi 2, współczynnik w - 1, a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniosła 50.000, czyli tyle, ile ustalił PINB. Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił ustalenia dotyczące kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Od powyższego postanowienia skarżący J. K. – reprezentowany przez adwokata – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniósł zarzut, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 49d ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż inwestycja skarżącego stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny, co skutkowało wydaniem błędnego postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. - które zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji - zgodnie z którym w sposób wadliwy i nieprawidłowy zobowiązano skarżącego do zapłaty opłaty w kwocie 50.000,00 zł. Skarżący zarzucił również obrazę przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie tj. art. 49d ust. 1 pkt 2 ppkt a) Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust 1 pkt 16 ppkt a) Prawa budowlanego, co w sposób bezpośredni doprowadziło do wadliwego i nieprawidłowego zobowiązania skarżącego do zapłaty opłaty w kwocie 50.000,00 zł - podczas gdy część składowa nieruchomości stanowiąca własność skarżącego stanowi wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, co powinno skutkować ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej w kwocie 5.000,00 zł. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 59f pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59f pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie współczynnika kategorii obiektu budowlanego jako 2,0 przyjętego dla kategorii I obiektów budowlanych, podczas gdy prawidłowo organ prowadzący postępowanie powinien uznać, iż współczynnikiem kategorii obiektu budowlanego w niniejszym postępowaniu powinien być 1,0 przyjęty dla kategorii III, jako inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, co skutkowało błędnie obliczoną opłatą legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zł zamiast 25.000,00 zł. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie, że przedmiotowa inwestycja stanowi wolnostojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...]w P. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725), organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: - 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo – 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Według art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Natomiast na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek ten – jak określa art. 48a ust. 2 tej ustawy - można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. W przedmiotowej sprawie – jak wynika z akt administracyjnych – skarżący złożył do organu I instancji (PINB) wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego – dotyczący – według jego treści – budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po wydaniu przez ten organ postanowienia o wstrzymaniu budowy - wpłynął wniosek skarżącego o legalizację obiektu budowlanego. W wyniku wydania przez PINB postanowienia o nałożeniu na skarżącego jako inwestora, obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – złożył dokumentację legalizacyjną, która wpłynęła do PINB w dniu 20 grudnia 2024 r. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że zasadnie w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 37,92 m2, a zatem według art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jego budowa wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowalnej, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił, a więc wystąpił niewątpliwe przypadek samowoli budowlanej. Podkreślenia wymagało, że w przedłożonym wśród dokumentów legalizacyjnych, projekcie architektoniczno-budowlanym - w części opisowej tego projektu wskazano, że "zgodnie z wytycznymi Inwestora i przedłożonym programem funkcjonalno-użytkowym zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego". W dokumentacji projektowej wskazano, że "budynek jest wyposażony we wszystkie niezbędne przyłącza infrastruktury technicznej i zlokalizowany jest na terenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej". Ponadto przedłożona dokumentacja legalizacyjna zawiera zaświadczenie Burmistrza S. z dnia 29 sierpnia 2024 r. stwierdzające zgodność budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb P. w gminie [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego, prawidłowo organ nadzoru budowlanego I instancji zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek mieszkalny jednorodzinny i zgodnie z tą kwalifikacją, ustalił opłatę legalizacyjną. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym treść dokumentów legalizacyjnych, dotyczyły bowiem legalizacji wymienionego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zarzuty i twierdzenia skargi, sprowadzające się do tego, że legalizacja dotyczyła innego budynku niż budynek mieszkalny jednorodzinny – pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią opisanych wyżej dokumentów legalizacyjnych, a także z treścią wniosku o wszczęcie postępowania legalizacyjnego, w którym skarżący wskazał opis obiektu: "budynek mieszkalny jednorodzinny". Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie legalizacyjne było prowadzone w przedmiocie legalizacji wyżej wymienionego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie - jak wynika z twierdzeń skargi - innego budynku – czyli wymienionego w niej budynku rekreacji indywidualnej bądź – wskazanego alternatywnie – domu letniskowego. Skarżący złożył wniosek o legalizację, a następnie przedłożył dokumentację legalizacyjną dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem wystąpiły podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji stwierdzić należało, że postanowienia organów nadzoru budowlanego obydwu instancji zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, w szczególności wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo ustalona w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymagało, że organ nadzoru budowlanego – jak zasadnie podniósł w zaskarżonym postanowieniu - nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Postępowanie legalizacyjne, w toku którego wydawane jest postanowienie ustalające taką opłatę, daje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić zatem należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu tego postanowienia, podobnie jak i rozstrzygnięcia organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego ani też przepisów postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.