II SA/Gl 758/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Pismem z dnia [...] r. A. L. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na wskazanych działkach położonych w C. przy ulicy [...] We wniosku wskazano, że wniosek dotyczy zabudowy mieszkaniowej wraz z infrastrukturą, a dojazd do terenu inwestycji zapewniony jest z ulicy [...] Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zagospodarowaniu terenu dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmującego wskazane działki w C. przy ulicy [...] W podstawie prawnej decyzji przywołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1 i ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że wnioskowany do zabudowy teren nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec jego braku, przeprowadzono procedurę zmierzającą do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalono, że wnioskowane do zabudowy działki, opisane jako użytek gruntowy objęte są zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Działka krótszym bokiem przylega do ulicy [...] – drogi publicznej. Wnioskowany do zabudowy teren nie jest ogrodzony ani zagospodarowany, stanowi nieużytkowany pas gruntu, położony w obrębie terenów rolnych – terenów niezabudowanych i niezagospodarowanych. W rejonie inwestycji istnieje uzbrojenie zapewniające potrzeby w zakresie podstawowych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało od spełnienia łącznie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Przeprowadzona zgodnie w rozporządzeniem wykonawczym analiza, po wyznaczeniu obszaru analizowanego, wykazała, że na obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, co oznacza, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę brak spełnienia wymagań wskazanych w cytowanym przepisie, organ odstąpił od badania pozostałych warunków, uznając, że wnioskowana decyzja nie może być wydana. Do decyzji dołączono jako załączniki analizę architektoniczną oraz analizę graficzną na wymaganej przepisami mapie. W wyniku złożonego przez Z. i J. M. odwołania, wskazującego na fakt realizowania w analizowanym obszarze budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza stanu prawnego i funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanego zamierzenia inwestycyjnego wykazała, że nie zostały spełnione wszystkie określone w art. 61 ust. 1 ustawy warunki, co skutkować musiało odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Mając jednak na uwadze zarzuty odwołania, czyli informację, że w obszarze analizowanym realizowany jest budynek mieszkalny oraz porównując ją z twierdzeniem organu, że w analizowanym obszarze nie występują żadne obiekty kubaturowe i brak jest jakiejkolwiek zabudowy wymaga wyjaśnienia rzeczywista sytuacja na tym terenie. Pozwala to stwierdzić, że wykonana w sprawie analiza została przeprowadzona nierzetelnie i wymaga uzupełnienia i jednoznacznego ustalenie niezbędnych w sprawie danych dla prawidłowego zbadania zasady dobrego sąsiedztwa. Z uwagi więc na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy Kolegium uznało, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ pierwszej instancji uzupełnił postępowanie we wskazanym kierunku i decyzją z dnia [...] r. powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zagospodarowaniu terenu dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach położonych w C. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że przygotowana w sprawie analiza w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, że na terenie położonym w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji jest rozpoczęta budowa (widoczny jest zarys murów wzniesionych na wysokość ok. [...]m bez stropów i dachu- najprawdopodobniej budynku gospodarczo-garażowego), która w aktualnym stanie nie daje możliwości ustalenia nawet skrajnych parametrów (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu) czy wskaźników kształtowania zabudowy (tj. intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej). W analizowanym obszarze nie występują żadne inne obiekty kubaturowe a zaproponowany sposób zabudowy nie spełnia kontynuacji zastanego układu przestrzennego i jest elementem obcym dla istniejącego otoczenia. Istniejące zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej – ulicy [...] nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, gdyż w chwili obecnej brak jest w tym obszarze zabudowy, która byłaby podstawą dla ich określenia. Wprowadzenie planowanej zabudowy będzie sprzeczne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do wymagań ustawy, organ podkreślił, że w analizowanym obszarze, na terenach dostępnych z tej samej drogi publicznej, ulicy [...] nie występują budynki (odpowiadające definicji z art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego) pozwalające na określenie wymagań dla nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu – nie jest więc możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i J. M., zarzucając jej niezgodność z występującym stanem faktycznym i podkreślając, że decyzja wydana została na podstawie nierzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu. Dodali, iż organ instrumentalnie rozpatrzył sprawę, bez wymaganego obiektywizmu, jak również z pominięciem wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., uchylającej poprzednią decyzję organu pierwszej instancji. Podkreślili, że nie można zgodzić się z zaprezentowanym stanowiskiem – nie spełniania warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż w analizowanym obszarze realizowana jest budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, iż "rozpoczęta budowa w aktualnym stopniu zaawansowania" nie daje możliwości ustalenia nawet skrajnych parametrów i formy zabudowy. Dodatkowo wskazali, że przedmiotowe działki graniczą z działkami znajdującymi się przy ulicy [...] (położonej w obszarze analizy) gdzie występuje zabudowa domów mieszkalnych, a tym samym projektowana inwestycja będzie kontynuacją obecnej formy zabudowania. Wskazując na rozpoczętą i kontynuowaną budowę, poddali w wątpliwość obiektywność działania Prezydenta C. w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przewidywanej inwestycji, tym bardziej, działania Prezydenta prowadzą do różnicowania podmiotów, a w rezultacie stają się przeszkodą w rozwoju miasta. Wskazali na poniesione koszty związane z zakupem i podziałem tego terenu, a także wskazali na uiszczenie ustalonej z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Zaskarżoną w sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W motywach podkreślając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, przywołało przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji oraz stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie można mieć wątpliwości, iż planowana inwestycja nie spełnia wymienionych w nim warunków. Na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej – ulicy [...], znajdujących się w obszarze analizowanym nie występuje bowiem żadna zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy. W obszarze analizowanym znajduje się nieruchomość z jednie rozpoczętą budową i jest to budowa budynku garażowo-gospodarczego. Powyższe uniemożliwia pozytywne rozpatrzenia złożonego wniosku, gdyż ustalenie stopnia kontynuacji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich, w stosunku do planowanej inwestycji, działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym należało więc uznać, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i wniesione odwołanie nie mogło skutkować jej uchyleniem bądź zmianą. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli Z. i J. M., zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. brak odniesienia do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, instrumentalne podejście do przedmiotowej sprawy oraz brak obiektywizmu z jej załatwieniu. Ponownie wskazano na koszty związane z zakupem i przygotowaniem przedmiotowych działek do projektowanej inwestycji, a zwłaszcza podnosząc obciążenie w postaci uiszczenia wyznaczonej przez Prezydenta Miasta C. opłaty adiacenckiej. Podkreślili, że działania organu pierwszej instancji szkodliwe są dla rozwoju miasta i niespójne, biorąc pod uwagę wcześniejsze jego działania, Podnieśli, ze w ich ocenie planowana decyzja nie jest w żaden sposób sprzeczna w występującymi zabudowaniami znajdującymi się przy ulicy [...] i rozpoczętą budową przy ulicy [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Podkreślił, iż prowadzona w sąsiedztwie budowa to obiekt związany z gruntem, budowany na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Dodatkowo dodał, że posiada działkę od strony ulicy [...], która jest zabudowana m. in. budynkiem mieszkalnym. Także na działce przy ulicy [...] prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego. Stanowi o tym pozwolenie na budowę wydane na podstawie obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie Instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina stanowi o przeznaczeniu obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja taka jest zatem wydawana i konieczna wyłącznie w przypadkach, gdy brak jest planu miejscowego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie nowych obiektów budowlanych. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z zapisem art. 61 ust.6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Według § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając jednak specyfikę tego terenu, trzeba zauważyć podstawową trudność dla inwestorów, a mianowicie fakt, iż przedmiotowy teren pozbawiony jest zagospodarowania. Jest to bowiem teren niezabudowany, posiadający dostęp do drogi publicznej – [...] Brak zabudowy w sąsiedztwie działek objętych zamiarem inwestycyjnym określonych w złożonym wniosku, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w praktyce oznacza niemożność ustalenia warunków. Zgodnie z powyższym przepisem – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku spełnienia wskazanego tam warunku, a mianowicie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną- tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, znacznie większy niż wymagana na podstawie § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia trzykrotność szerokości frontu działki. Analiza tak wyznaczonego obszaru potwierdziła, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, posiada dostęp do drogi publicznej, krótszym bokiem przylegając do [...], w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji istnieje sieć energetyczna, sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarne zabezpieczającą potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej. Potwierdziła jednak także fakt, iż teren położony jest w obrębie terenów rolnych – terenów niezabudowanych i niezagospodarowanych. Wprawdzie na nieruchomości oznaczonej nr [...]przez ulicy [...] stwierdzono rozpoczętą budowę, ale stopień jej zaawansowania nie daje możliwości ustalenia nawet skrajnych parametrów dla zamierzonej inwestycji. O ile zatem przygotowana w sprawie analiza potwierdziła spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o tyle nie został spełniony warunek wymieniony w ust.1 tego przepisu. Rozstrzygający w niniejszej sprawie skład orzekający jest przekonany, iż ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. W przedmiotowej zaś sprawie takiego sąsiedztwa, z racji położenia działek w terenie niezabudowanym, ustalić się nie da. Nie może natomiast być pomocny w sprawie budynek w stanie budowy, jako, że przepis wykazywanego powyżej pkt 1 traktuje o zabudowie istniejącej. Nie mogą zmienić stanowiska w sprawie także argumenty zgłaszane przez strony skarżące, że w identycznej sytuacji faktycznej na sąsiedniej działce prowadzona jest jednak budowa, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, podczas, gdy w ich sytuacji organy odmawiają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trzeba bowiem podkreślić, iż rozpoczęta i kontynuowana budowa na działce sąsiedniej prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w zupełnie innych warunkach prawnych, a mianowicie pozwolenie wydano w czasie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego. Także w obecnym stanie prawnym, ustalony stan faktyczny może zmienić wyłącznie fakt uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenów pozbawionych planów mają swe źródło wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może być także uwzględniony zarzut skarżących, iż przewidywane na przedmiotowych działkach zagospodarowanie odpowiada zagospodarowaniu działek położonych przy ulicy [...]. Ulica ta nie stanowi bowiem jednego ciągu z ulicą [...], jest drogą równoległą do ulicy [...] nie zatem można działek leżących przy niej zakwalifikować jako działki sąsiednie dla planowanej przez skarżących inwestycji, podczas wskazanego we wniosku dostępu do drogi publicznej – ulicy [...]. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.