II SA/Gl 758/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Poraj z dnia 27 lutego 2015 r. nr 21/VI/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów § 8 ust. 1 i 2, § 15 ust. 3. Rada Gminy Poraj w dniu 27 lutego 2015 r. działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 198) i po stwierdzeniu zgodności ze studium. podjęła uchwałę nr 21/VI/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sołectwie Masłońskie. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r. poz. 1442 z dnia 12 marca 2015 r. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Śląski, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, dotyczącej zapisów: - § 8 ust. 1 i 2; - § 15 ust. 3. Zdaniem Wojewody, ustalony w § 8 ust. 1 i 2 uchwały, nakaz odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej, do czasu realizacji której dopuszczono stosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych, narusza zasady sporządzania planu miejscowego, wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), które to unormowania stoją w zgodności z dyrektywą Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącą oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. U. UEL z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.). Rada gminy w świetle tej regulacji, nie może dopuścić stosowania jedynie szczelnych zbiorników bezodpływowych – bez możliwości realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Gdy zaś idzie o zapis § 15 ust. 3 uchwały, ustalający zasadę prowadzenia granic działek w kierunku zbliżonym do prostopadłego i równoległego do układu drogowego, organ nadzoru zarzucił naruszenie § 4 pkt 7 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 25 ust. 1 w związku z § 143 rozp. Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zdaniem skarżącego, ustalenie to nie ma charakteru normy prawnej, gdyż na podstawie zapisu uchwały nie można jednoznacznie ustalić pożądanego przez uchwałodawcę zachowania. Granice działek nie mogą być położone w kierunku zbliżonym do równoległego i jednocześnie prostopadłego do zaplanowanej drogi, tym bardziej, że w § 15 ust. 5 uchwały, ustalono kąt położenia granicy w przedziale od 60º do 90º, które to postanowienie wyklucza zapis ust. 3. Przepisów uchwały nie można zaś traktować jako wskazań i zaleceń, które będą konkretyzowane dopiero na etapie projektu budowlanego. Wojewoda wyjaśnił, że stwierdzenie tych naruszeń prawa uzasadnia konieczność wniesienia skargi z uwagi na upływ terminu 30 - dniowego od dnia doręczenia uchwały, uniemożliwiającego stwierdzenie jej nieważności we własnym zakresie, zaś z mocy art. 28 ustawy, każde naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub części. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Poraj wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej zapisu § 15 ust. 3 uchwały, nie podzielając zarzutów organu nadzoru w tym zakresie. Zdaniem Gminy, przepis § 4 pkt 8 powołanego wyżej rozp., nie stanowi katalogu zamkniętego, gdy idzie o określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Intencją organu było takie ukształtowanie przyszłych działek budowlanych, aby ich kształt był najbardziej zbliżony do równoległoboku, gdyż ze względu na istniejące uwarunkowania terenowe (skarpy, cieki itp.), bądź nieregularne kształty już istniejących ciągów komunikacyjnych, oczywiste jest, że granice nie mogą być położone idealnie prostopadle bądź równolegle w stosunku do układu dróg, a nie – zaplanowanej drogi, jak błędnie wskazał organ nadzoru. Ze względu na dużą liczbę działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, a także fakt, że w tej procedurze wyznaczane są nowe drogi zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), a nawet cały układ drogowy, projekt taki może wyznaczać wiele dróg ułożonych w różnych kierunkach. Stąd też celem kwestionowanego zapisu było wprowadzenie ładu przestrzennego i zdaniem Gminy, jest on zrozumiały – wbrew stanowisku organu nadzoru, który błędnie odniósł się też do projektu budowlanego, który nie ma nic wspólnego z procedurą scalania i podziału nieruchomości. Nietrafny jest też argument o sprzeczności z Zasadami techniki prawodawczej, gdyż nie stanowią one zasad sporządzania planu miejscowego rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Inne naruszenia prawa należy zatem traktować jako nieistotne, zaś kontrola celowości czy słuszności zapisów planu nie należy do sądu administracyjnego. Dla poparcia stanowiska Gmina odwołała się do poglądów literatury i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Uchwała w zaskarżonych częściach zapadła z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu ..., wyżej powołanej, skutkuje jej nieważnością w tym zakresie. Zakwestionowany przez organ nadzoru zapis § 8 ust. 1 i 2 uchwały, wykracza poza zakres planu miejscowego, określonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy i stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Przepis ten nakłada na właścicieli nieruchomości jej przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ani przywołana regulacja, ani też ustawa o planowaniu, czy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, nie zawiera upoważnienia dla organu gminy do zawarcia w planie miejscowym, zapisów modyfikujących obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków bytowych oraz umożliwiającym ich realizację przydomowych oczyszczalni ścieków, której budowa wyłącza obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Trafnie też Wojewoda zarzucił naruszenie § 4 pkt 7 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Niezależnie od kwestii, czy i jakie skutki rodzi naruszenie przez organ gminy zasad techniki prawodawczej, wyżej powołanych, nie powinno budzić wątpliwości, że plan miejscowy jako akt prawa, nie może zawierać zwrotów nieostrych, które mogą być różnie interpretowane, czy też są wręcz niezrozumiałe. Tymczasem taki zarzut należy postawić zapisowi § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który został zamieszczony w przepisie, dotyczącym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Rada gminy jest zobligowana do określenia tych wymogów, niezależnie od kwestii, czy w planie miejscowym wyznaczono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie (§ 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Brak zawarcia takiej regulacji w planie miejscowym uniemożliwia bowiem właścicielom nieruchomości przeprowadzenie takich czynności na ich wniosek w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyżej powołanej. Co prawda, rację ma organ gminy, że przepis § 4 pkt 8 cyt. rozp. nie stanowi katalogu zamkniętego, gdy idzie o określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału. Jednak w sytuacji, gdy zapis § 15 ust. 5 uchwały, ustala kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego w przedziale 60º do 90º, wprowadzona w ust. 3, zasada prowadzenia granic działek w kierunku zbliżonym do prostopadłego i równoległego do układu drogowego, nie pozwala na odczytanie rzeczywistych intencji uchwałodawcy. Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, nie mogły sanować wadliwości aktu prawa miejscowego w tym zakresie. Regulacja zawarta w § 15 ust. 3 uchwały, nie jest bowiem żadną zasadą, bo nie sposób zinterpretować pojęcia "kierunek zbliżony". Przepis art. 105 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługuje się zaś określeniami działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących, a nie – układ drogowy, rozumiany przez Gminę jako wiele dróg ułożonych w różnych kierunkach. Dążenie Gminy do ukształtowania przyszłych działek jako najbardziej zbliżonych do równoległoboku, jest nie tylko nieprecyzyjne, ale i wykluczone w świetle zapisu § 15 ust. 5 uchwały. Przywołany w tym przepisie pas drogowy wszak musi być uznany za element układu drogowego z ust. 3 tego przepisu. Mając na uwadze realia niniejszej sprawy, a więc obszar, którego dotyczy plan miejscowy, nietrafny jest też argument Gminy, jakoby chodziło o kształtowanie ładu przestrzennego. Oczywiście, pomyłką jest też zarzut Wojewody odnoszący się do etapu opracowania projektu budowlanego, skoro zakwestionowana w tym zakresie uchwała reguluje materię scalania i podziału nieruchomości. Jednak kwestia ta nie pozbawia skargi zasadności i trafności, gdy idzie o naruszenie zasad sporządzania planu, rozumiane jako jego merytoryczną zawartość z uwagi na niejasność zapisu § 15 ust. 3 i ewidentną sprzeczność z zapisem ust. 5, co pozbawia zaskarżony zapis waloru normy prawnej. Stwierdzone wyżej naruszenia prawa musiały zatem skutkować uwzględnieniem skargi, skoro upływ 30 – dniowego terminu od doręczenia organowi nadzoru uchwały, co nastąpiło w dniu 6 czerwca 2015 r., uniemożliwiał mu wyeliminowanie aktu w tej części w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach, dotyczących zapisów § 8 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 3, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Orzeczenie Sądu z mocy art. 152 § 2 cyt. ustawy, wywołuje skutek prawny dopiero od chwili jego uprawomocnienia się. im