II SA/Gl 759/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi D. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. S. i D. małżonkowie M. zwrócili się o "unieważnienie" punktu 1 decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. zobowiązującej ich jako właścicieli piekarni zlokalizowanej w R. przy ul. [...] do wymiany w terminie do [...] r. funkcjonującego w tej piekarni pieca piekarniczego wodnorurkowego typu [...] o wydajności [...] kg pieczywa na dobę, opalanego węglem kamiennym, na piec piekarniczy opalany olejem opałowym, jako niezgodnej "z obowiązującymi przepisami prawa" i krzywdzącej. Podali, że obecnie produkcja w piekarni wynosi do [...] kg pieczywa na dobę i odbywa się od godziny 22oo do 230. Do ogrzewania pieca wykorzystywane jest głównie drzewo a wysokokaloryczny węgiel wykorzystywany jest jedynie do podtrzymywania temperatury i to z dodatkiem katalizatora spalania sadzy "[...]". Wydając nakaz wymiany pieca organ orzekający nie udowodnił negatywnego wpływu jego użytkowania na środowisko a kierował się głównie złośliwymi pomówieniami sąsiada P. L. Podnieśli nadto, że piec był opalany w podobny sposób jak jednorodzinne budynki w okolicach piekarni. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania P. L. w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał stwierdzenie o negatywnym oddziaływaniu pieca w piekarni na jego działkę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmówiło stwierdzenia nieważności objętego żądaniem orzeczenia zawartego w w/w decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia podało art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W jego uzasadnieniu stwierdziło, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma w kontekście zasady trwałości decyzji (art. 16 kpa) charakter wyjątkowy i może być oparte jedynie na przesłankach wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wobec treści wniosku podstawę stwierdzenia nieważności mogła stanowić jedynie wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Dokonując wykładni tej przesłanki stosownie do poglądów doktryny i orzecznictwa NSA stanęło SKO na stanowisku, że nie została ona w rozpatrywanej sprawie spełniona. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że objęta wnioskiem decyzja Starosty Z. została wydana z rażącym naruszeniem art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten określa jedynie, jakie działania może podjąć organ administracji publicznej w przypadku, jeżeli dany podmiot negatywnie oddziaływuje na środowisko i nie stanowi jego rażącego naruszenia zobowiązanie takiego podmiotu do zmiany pieca piekarniczego, a to mając na uwadze specyfikę terenu, na którym ten piec (instalacja) funkcjonuje. Zwróciło też SKO uwagę na różnicę co do zakresu kontroli wykonywanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji) od kontroli sprawowanej w toku zwykłego postępowania odwoławczego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. i D. M. podtrzymali dotychczasowe żądanie i jego uzasadnienie. Dodatkowo podali, że z uwagi na uwarunkowania terenowo-własnościowe nie są w stanie wykonać nakazu wymiany pieca. Podali, że na funkcjonowanie spornego pieca nie było i nie jest potrzebne pozwolenie lub zgłoszenie (z uwagi na jego moc). Przepisy nie określają też dla takiego pieca dopuszczalnych norm emisji pyłów i gazów do powietrza. Nie zostało zatem stwierdzone negatywne oddziaływanie pieca na środowisko. Podobne piece funkcjonują też bez żadnych ograniczeń w innych piekarniach w okolicy Z. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy w/w swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powtórzyło w ogólnym zarysie argumentację zawartą we wcześniejszej swojej decyzji akcentując, że w świetle treści art. 362 ust. 1 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm., zwanej dalej Prawem ochrony środowiska) dopuszczalne było nałożenie na małżonków M. jako podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązku wymiany pieca. Podstawą takiego obowiązku jest stwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko podmiotu korzystającego ze środowiska. Takie negatywne oddziaływanie może też powodować korzystanie z pieca piekarniczego wodno-rurkowego typu [...], a to biorąc pod uwagę rodzaj sąsiedniej zabudowy. Dodatkowo w nawiązaniu do nowego zarzutu zgłoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO stwierdziło, że wnioskodawcy nie wykazali, iż realizacja nałożonego na nich obowiązku jest trwale niewykonalna z uwagi na uwarunkowania techniczne ich budynku. W skardze do sądu administracyjnego D. i S. małżonkowie M. wnieśli o "unieważnienie" zarówno decyzji SKO jak i decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż SKO nie uwzględniło faktu, że przy opalaniu istniejącego pieca drzewem z dodatkiem środka "[...]" powodującego zmniejszenie zapylenia, likwidację sadzy i osadu z węgla oraz węglowodorów, nie dochodzi do zanieczyszczania środowiska. Podkreślili, że przed nałożeniem na nich kwestionowanego obowiązku nie była badana emisja pyłów, powodowana eksploatacją pieca. Nie zostało zatem wykazane, że eksploatując piec piekarniczy zanieczyszczają powietrze. Nie przeprowadzono też żadnych innych badań ("prób") potwierdzających negatywne oddziaływanie pieca na środowisko. Podali, że z dokumentacji technicznej NOT i Federacji Stowarzyszeń Naukowo Technicznych w C. wynika, że "piec piekarniczy nie powoduje zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego i spełnia warunki i klasy oddziaływania na powietrze atmosferyczne w zakresie wszystkich emitowanych zanieczyszczeń". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie mogła i to z dwóch powodów. Po pierwsze została ona wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.). W świetle twierdzeń wniosku wszczynającego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do rozważenia podstawy stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia zaistnienia tej podstawy, względnie jej wyeliminowania (niezależnie od występujących w orzecznictwie i doktrynie niejednoznaczności co do rozumienia tej podstawy nieważności, na które zwróciło uwagę SKO), należało zatem bezwzględnie ocenić treść kwestionowanego przez małżonków M. obowiązku w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę Z. w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez niego decyzji z dnia [...] r. oraz z treścią art. 362 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, stanowiącą materialno-prawną podstawę nałożenia tego obowiązku. Dopiero bowiem wówczas możliwa była odpowiedź na pytanie czy ten materiał dowodowy upoważniał w świetle obowiązującego prawa materialnego do nałożenia tego obowiązku. W przypadku występujących w tym zakresie wątpliwości dopiero w dalszej kolejności należało rozważyć czy ich rodzaj i ilość mogą stanowić podstawę do sformułowania twierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Temu podstawowemu obowiązkowi SKO nie uczyniło zdaniem Sądu zadość. Rozważania organu zawarte zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej sprowadzają się bowiem w zasadzie do stwierdzenia, że kwestionowany obowiązek mógł być nałożony na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, co przesądzało by o rozstrzygnięciu tylko w przypadku gdyby podstawę stwierdzenia nieważności miała stanowić przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, która w rozpatrywanej sprawie nie była zgłaszana i nie występuje. W świetle żądania i twierdzeń małżonków M. oraz w świetle treści art. 362 ust. 1 i 2 omawianej ustawy (w brzmieniu treści tego ostatniego przepisu obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty Z.) organ nadzoru powinien zaś odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie czy skarżący jako właściciele piekarni eksploatując istniejący w niej piec piekarniczy negatywnie oddziaływali na środowisko w rozumieniu przepisów tej ustawy. Takie negatywne oddziaływanie stanowiło bowiem i stanowi konieczną przesłankę wydania decyzji opartej na treści art. 362 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska. Należy przy tym podnieść, że skarżący w postępowaniu nadzwyczajnym od początku kwestionowali właśnie ziszczenie się tej koniecznej przesłanki i na tym twierdzeniu opierali swoje żądanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Pomimo tego do tej zasadniczej kwestii SKO zdaniem Sądu się nie odniosło. Niewyjaśnienie tego zasadniczego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia, co uczyni SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja podlegała nadto uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z wydaniem jej z naruszeniem treści art. 34 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyło dwóch członków Kolegium, którzy wydawali poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Jak wynika natomiast z uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSA i WSA 2007/3/61), którą Sąd jest związany na podstawie art. 269 § 1 ustawy p.p.s.a., art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 209 w zw. z art. 205 § 1 i art. 211 tej ustawy.