II SA/Gl 759/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zjazdów z dróg publicznych oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. R. O. zwrócił się o uzgodnienie warunków urządzenia zjazdu z drogi krajowej nr [...], ul. [...], na stanowiącą jego własność działkę nr [...], położną na skrzyżowaniu z ulica [...] w B. (w kolejnych pismach działka ta była oznaczana przez stronę jako działka nr [...]). Do [...]r. w sprawie miała miejsce wymiana korespondencji między stroną a organem administracji i Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., która w szczególności wskazywała, że planowana jest zmiana statusu drogi krajowej nr [...] na drogę ekspresową, co wyklucza urządzanie z niej zjazdów. W toku postępowania wnioskodawca złożył dokument oznaczony jako "koncepcja zjazdu publicznego z drogi nr [...] na parcelę nr [...]" z [...]r., zawierający część opisową i graficzną zamierzonego zjazdu. Ustalono także, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...]r., nr [...], w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. w zakresie usług w K. przy ul. [...], parcela oznaczona nr [...] położona jest w jednostkach oznaczonych symbolami [...],[...],[...],[...],[...]. Dla terenów tych w § 2 planu ustalono, że docelowe przeznaczenie terenu stanowią usługi związane z obsługa podróżnych: hotel, motel oraz usługi gastronomii, handlu, obsługi i napraw pojazdów, działalność rzemieślnicza i produkcyjna nieuciążliwa dla otoczenia. Obsługę komunikacyjna dla terenu przewidziano od ulicy [...]. Plan przewiduje również dla usług pas zieleni izolacyjnej o szerokości [...] m od ulicy [...]. Na stanowcze żądanie strony zakończenia sprawy w drodze decyzji, działający z upoważnienia Prezydenta Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. decyzją z dnia [...]r. nie wyraził zgody na urządzenie zjazdu na parcelę nr [...] z drogi krajowej nr [...]. W podstawie prawnej podano przepis art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z zapisami planu, teren powinien być skomunikowany od ulicy [...]. Dodatkowo wskazano, że prowadzone są rozmowy między Gminą a GDDKiA Oddział w K. w sprawie nadania drodze nr [...] statusu drogi ekspresowej, zaś przepisy prawa wykluczają stosowanie zjazdów z drogi klasy "[...]". W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji zezwalającej na urządzenie zjazdu. Nie zgodził się z argumentem odwołującym się do projektowanej zmiany kategorii drogi. Droga krajowa nr [...] nie jest drogą ekspresową i planowany zjazd spełni przesłanki określone w § 1 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. nr 43, poz. 430). Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zaskarżona odwołaniem decyzja jest właściwa co do istoty. Podstawą decyzji, wbrew zarzutom odwołania, nie jest kwestia planowanej zmiany statusu drogi. Uzasadnieniem dla udzielonej odmowy są zapisy planu miejscowego, który wprost stanowi, w jaki sposób może być skomunikowany teren, na którym położona jest działka. Komunikacja jest możliwa tylko od ulicy [...], co wyklucza możliwość urządzenia zjazdu z ulicy [...]. Rozwiązanie to współgra z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 9 rozporządzenia MTiGM z 2 marca 1999 r., stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości. Ulica [...] na odcinku przyległym do działki strony jest drogą klasy [...] a parcela ma dojazd od ul. [...]. Wobec faktu, że istnieje możliwość wykonania zjazdu z drogi niższej klasy, obsługę komunikacyjną dla działki od tej drogi przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a przepisy techniczne zabraniają wykonywania zjazdów z dróg klasy [...], gdy istnieje możliwość wykonania zjazdu z drogi niższej klasy, udzielona odmowa została uznana za zasadną. W skardze do sądu administracyjnego R. O. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz § 9 ust. 1 pkt 3 w związku z § 77 i 78 § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Podniósł, że zgodnie z planem działka przeznaczona jest pod określonego rodzaju działalność. Skomunikowanie jej z ulicą [...] jest niewłaściwe i niedostosowane do potrzeb. Ustanowienie dojazdu od tej ulicy zostało dokonane w oderwaniu od istniejącego i rzeczywistego układu komunikacyjnego. Ulica [...] nie jest bezpośrednio skomunikowana z ulica [...]. Dojazd do działki skarżącego wymaga zjazdu obok sąsiedniej nieruchomości, wjazdu w wąską ul. [...], która prowadzi do skrzyżowania z ul. [...]. Dojazd do działki samochodami o dużych rozmiarach (autobusy turystyczne, ciężarowe) jest zatem nieodpowiedni. W ocenie skarżącego zachodzą zatem przesłanki, o jakich mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dojazd z wykorzystaniem drogi lokalnej nie jest bowiem uzasadniony i możliwy. Nadto przepisy dopuszczają urządzanie zjazdów publicznych do obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, z dróg klasy [...], co reguluje § 78 ust. 2 w związku z § 55 ust. 1 pkt 3 powoływanego rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że ubiegając się o pozwolenie na urządzenie zjazdu przewidział konieczność wykonania go z uwzględnieniem wszelkich rygorów bezpieczeństwa i warunków technicznych. Natomiast organ nie odniósł się do kwestii bezpieczeństwa i nie wykazał, aby planowany zjazd mu zagrażał. Interes publiczny nie stoi zatem na przeszkodzie wyrażenia zgody na zjazd i uwzględnienia słusznego interesu strony. Nadto wskazano, że wszystkie nieruchomości sąsiednie położone przy ul. [...], nawet jeśli mają dostęp do dróg lokalnych, to posiadają bezpośrednie zjazdy z tej ulicy. Z zapisów planu nie wynika natomiast, aby przewidziane obsługa komunikacyjna od ul. [...], wykluczała możliwość innego rozwiązania, plan nie zawiera zakazu urządzania zjazdów z ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że planowany zjazd, zgodnie z przedstawionym przez stronę projektem, miałby znaleźć się ok. [...] m od skrzyżowania z ul. [...], co narusza przepis § 9 ust. 1 pkt 3 powoływanego rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie zjazdów w odległości [...] m. W piśmie z dnia [...]r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Podniósł, że Kolegium wadliwie interpretuje przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, albowiem odległość [...] m dotyczy odległości między skrzyżowaniami a zjazd nie jest skrzyżowaniem. Nadto ul. [...] w ogóle nie krzyżuje się z ul. [...], nie jest z nią bowiem bezpośrednio skomunikowana. W piśmie z dnia [...]r. skarżący zwrócił się o otwarcie zamkniętej rozprawy, celem przeprowadzenia dowodu z otrzymanego pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., informującego o planach dotyczących przebudowy ul. [...] i budowy węzła [...], który mógłby obsługiwać działkę skarżącego. Na posiedzeniu w dniu 17 listopada 2008 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości, po uzyskaniu w drodze decyzji, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Jak wynika z ust. 3 powołanego przepisu, zezwolenie zarządcy drogi jest udzielane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zjazdu a sam projekt budowlany podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu wygasa, jeśli w okresie 3 lat zjazd nie zostanie wykonany. Przepis art. 29 ust. 4 przewiduje, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Argumentacja skarżącego odwołuje się do przepisów regulujących warunki techniczne odnoszące się do zjazdów. Skarżący wywodzi, że w niniejszej sprawie organ nie poddał pełnej analizie stanu prawnego i nie wykazał, że planowana lokalizacja zjazdu narusza warunki techniczne i nie jest dopuszczalna. Kwestie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać zjazd są, w przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie wtórne i nie mają wpływu na jej rozstrzygnięcie. Istotną okolicznością są natomiast zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego o powszechnej mocy obowiązującej. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych musi być brany pod uwagę przez wszystkie organy, gdy jego postanowienia dotyczą rozstrzyganych kwestii. W konsekwencji należy uznać, że przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym z przepisów prawa miejscowego. W ocenie Sądu, istniejący zapis planu, przewidujący obsługę komunikacyjną działki skarżącego w określony sposób, od wskazanej ulicy, wyklucza dopuszczalność skomunikowania tej działki z drogą publiczna w inny sposób. Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny. W ocenie Sądu, sytuacja taka ma miejsce właśnie w niniejszej sprawie, co stanowiło podstawę do oddalenia skargi. Należy w tym miejscu dodatkowo wyjaśnić, że wniosek skarżącego o otwarcie zamkniętej rozprawy podlegał oddaleniu ze względu na przepis art. 133 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd powinien otworzyć zamkniętą rozprawę, jeśli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Pismo informujące o planowanych przebudowach układu komunikacyjnego w B. nie zawiera danych istotnych dla sprawy, nie odnosi się bowiem do kwestii aktualnej dopuszczalności urządzenia zjazdu w żądanym przez stronę miejscu. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.