II SA/Gl 759/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] (Nr [...]) z dnia [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 i 80 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] A Spółka Akcyjna z siedzibą w B. (zwanego dalej inwestorem), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie nieruchomości w B. przy ul. [...] położonej na działce nr [...] obręb A. W uzasadnieniu podano, iż z uwagi na braki we wniosku inwestora postanowieniem z dnia [...] organ nałożył obowiązek ich usunięcia. Następnie na wniosek inwestora postępowanie zostało zawieszone, a po przedłożeniu dokumentów postępowanie zostało podjęte i po analizie złożonych dokumentów wydano ww. decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W motywach organu I instancji wskazano, iż inwestor zdecydowanie odstąpił od koncepcji zagospodarowania terenu w oparciu, o którą organ prowadzący postępowanie w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy formułował warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego. Podkreślono, iż przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę plan zagospodarowania działki wprowadza chaos przestrzenny i zdecydowanie odbiega od przedłożonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy koncepcji zagospodarowania działki nr [...], zarówno pod względem lokalizacji obiektu jak i programu użytkowego. Podkreślono także, iż w decyzji o warunkach zabudowy brak zapisów umożliwiających wykonanie parkingów dwupoziomowych jako wyodrębnionych konstrukcyjnie obiektów budowlanych, a treść decyzji o warunkach zabudowy odnosi się wyłącznie do zabudowy mieszkalnej. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A Spółka Akcyjna (dalej zwany odwołującym), który zarzucił naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o odmownej, pomimo spełniania przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 35 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 4 ww. ustawy, naruszenie art. 35 ust. 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmownej z uwagi na rzekome naruszenia do usunięcia, których organ wzywał w treści postanowienia z dnia [...]. W szczególności odwołujący wskazywał na: naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ww. ustawy z uwagi na ponowną analizę wniosku pomimo wydania postanowienia z dnia [...], naruszenie art. 4 ww. ustawy poprzez nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności budowlanej, naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, naruszenie zasad zawartych w art. 7, 8, 9, 10 i 11 Kpa oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. w całości i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji względnie uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż podziela częściowo argumentacje zawartą w odwołaniu i stwierdził, iż organ I instancji naruszył przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowane. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż jednym z podstawowych warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane jest zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, iż nie zostały spełnione wszystkie wymagania zawarte w decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy, z uwagi na wprowadzenie zmian w zakresie liczby, rodzaju i usytuowania budynków, a to wymaga zmian w decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, iż odwołujący twierdzi, iż przedstawione w projekcie warunki są korzystniejsze od określonych w ww. decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż zasadnie organ I instancji zakwestionował budowę dwupoziomowego parkingu ponieważ jest to obiekt kubaturowy nie ujęty w decyzji o warunkach zabudowy. Od decyzji Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył A Spółka Akcyjna (dalej zwany skarżącym), który domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z uwagi na naruszenie przepisów poprzez niewłaściwe zastosowanie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i naruszenie art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż materiały graficzne (koncepcja) załączona do wniosku o warunki zabudowy stanowi podstawę do kwestionowania przyszłego projektu budowlanego, § 3 pkt. 16, 17, 18, 24 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej zwane MI) poprzez uznanie, iż zaprojektowane miejsca postojowe na terenie działki budowlanej są obiektem kubaturowym (dwupoziomowym parkingiem) oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 138 § 2 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a nie merytoryczno-reformatoryjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, iż podtrzymuje argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podkreślił, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie były, jak podnosi skarżący, rozwiązania techniczne zawarte w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, choć jak podkreśla na marginesie Wojewoda one także miały znaczenie, lecz naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta B. po podjęciu zawieszonego postępowania powinien przeanalizować uzupełnione przez inwestora dokumenty, zarówno pod względem wywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku określonego w postanowieniu z dnia [...] jak i zgodności wniosku z przepisami art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane i dopiero wtedy wydać decyzję w oparciu o art. 35 ust. 3 lub art. 35 ust.4 ww. ustawy. Organ odwoławczy wskazał, iż jego rozważania na temat braku zgodności przedłożonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy miały głównie charakter uwag odnoszących się do zarzutów jakie pojawiły się w odwołaniu. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. skarżący podtrzymał tezy skargi. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności projektu z decyzją o warunkach zabudowy podkreślił, iż koncepcja stanowiąca załącznik do tejże decyzji nie przewidywała linii bonitacyjnych i w niewłaściwym miejscu usytuowała budynek oraz wskazał, że w związku z tym skarżąca sporządził w tym zakresie odmienny projekt poprawiający niejako wady zawarte w koncepcji. Pełnomocnik nie potrafił odpowiedzieć na pytanie Sądu o to czy parking posiada zadaszenie wskazując, iż zarówno koncepcja jaki i decyzja o warunkach zabudowy nie wskazywała ilości miejsc parkingowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Tak rozumiejąc swoją rolę, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...] uchylił bowiem w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] wydaną w zakresie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 35 ust. 4 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 Kpa. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku ustalenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie. W takim przypadku organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 Kpa). Kontrolowana decyzja Wojewody [...] jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd podkreśla, iż należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 Kpa). Różnica między przepisami art. 136 Kpa i art. 138 § 2 Kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Użyte w przepisie art. 138 § 2 Kpa sformułowanie "w znacznej części" oznacza, odwołując się do wykładnią gramatycznej, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. Natomiast przepis art. 138 § 2 zd. 2 Kpa stanowi, że przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa mają niewiążący prawnie charakter, natomiast wiążą one organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, iż zalecenia, o których mowa w art. 138 § 2 zd. drugie Kpa wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, LEX nr 339485, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 557/08, LEX nr 499902). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, że zaskarżona decyzja nie narusza w sposób istotny przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które miałoby być przeprowadzone, jest znaczny, albowiem organ I instancji nie zbadał w istocie zgodności przedłożonego wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, a jedynie zgodność z pierwotną koncepcją zagospodarowania przedłożoną do wniosku o wydanie warunków zabudowy. Należy także podkreślić, iż organ odwoławczy mając na względzie jedną z podstawowych zasad postępowania wynikającą z art. 15 Kpa w istocie nie mógł wydać innego orzeczenia niż skarżone. Skoro organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę bez odniesienia do zapisów art. 35 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, to organ odwoławczy nie miał w istocie innej możliwości, niż wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, a to z uwagi na stanowisko jakie zajął w kwestii projektowanych miejsc parkingowych (parkingu). Tym samym zarzut skargi naruszenia wymienionych przepisów proceduralnych nie jest zasadny, mimo iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji co do zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 Kpa nie spełnia w pełni wymogów art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy nie uzasadnił bowiem wprost, że przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego przekroczyłoby ramy wyznaczone przez art. 136 Kpa. W ocenie Sądu wynika to jednak z treści decyzji i jest uzasadnione okolicznościami sprawy w niej przytoczonymi. Powyższe naruszenie nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd stwierdza, iż Wojewoda uchylając decyzję Prezydenta Miasta B. w efekcie działał na korzyść strony skarżącej, zatem Sąd wyrokujący w sprawie musiał mieć także na względzie treść art. 134 § 2 p.p.s.a., który zakazuje wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, a wobec braku takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji należało skargę oddalić. Tym bardziej, że sama strona skarżąca przyznaje, iż budynek pierwotnie był usytuowany w niewłaściwym miejscu i w związku z tym konieczna była zmiana wcześniejszego usytuowania, a przedłożony organowi projekt poprawia istniejące wcześniej wady. W tych okolicznościach trzeba przyznać rację rozstrzygnięciu Wojewody ponieważ nie mógł on ani projektu zatwierdzić, ani przeprowadzić dodatkowego postępowania, które by powyższe mogło sanować. Wojewoda w istocie podjął korzystną dla skarżącego decyzję, której istota sprowadzała się do wskazania, iż organ I instancji naruszył art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższych rozważań Sądu zarzuty podnoszone w skardze pod adresem rozstrzygnięcia Wojewody w kwestii naruszenia wskazanych przepisów prawa, w tym art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu w tym postępowaniu, natomiast jeżeli idzie o zarzuty naruszenia § 3 pkt. 16, 17, 18, 24 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to należy uznać je za przedwczesne i nie mogące w sposób istotny wpłynąć na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie. Ocena ich trafności wobec podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zdaniem Sądu bez istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy legalności decyzji wojewody. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż nie jest jego rolą zastępowanie organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego podjętą w trybie art. 138 § 2 Kpa nie jest uprawniony do wydawania wiążących wskazań co do treści merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, która na skutek decyzji Wojewody będzie rozpatrywana przez organ I instancji. Zdaniem Sądu Wojewoda wskazując na naruszenie przez organ I instancji postanowień art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zasadnie podkreślił, braki w postępowaniu Prezydenta Miasta B., który nie przeanalizował i nie odniósł się w swojej decyzji do uzupełnień jakich dokonał inwestor w ramach realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...], jak i zgodności złożonego wniosku z zapisami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niejako na marginesie Sąd zauważa, iż istniejące wątpliwości co do kwestii planowanego dwupoziomowego parkingu (miejsc parkingowych, postojowych) zostały potwierdzone w toku postępowania przed Sądem, a to z uwagi na to, że pełnomocnik skarżącego nie był w stanie wskazać, czy ww. planowany obiekt ma mieć dach czy też nie. Zatem w ocenie Sądu słusznie Wojewoda [...] uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w zakresie zgodności przedłożonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy, w tym także w zakresie tego czy planowane miejsca postojowe są czy też nie są parkingiem (obiektem kubaturowym). Stąd prawidłowe były zalecenia dla organu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.