II SA/Gl 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na usytuowaniu szeregu garaży prefabrykowanych na działce nr 1 przy ul. [...] w S. bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Jako inwestora tych robót wskazano obecnie skarżącą Spółkę "A" Sp. z o.o. w S. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał rozbiórkę powołanych na wstępie garaży. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że inwestor ma zamiar zrealizować budowę zespołu garaży i wystąpił w tej sprawie z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z jego wyjaśnień wynika, że obecnie jedynie złożył na przedmiotowej działce materiały do budowy. Ponadto stwierdzono, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. Wskazała, że na działce znajdują się jedynie elementy materiałów budowlanych składowane do czasu uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zostały rozpoczęte żadne roboty budowlane, ani też nie powstał obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie zgodziła się z argumentem o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wskazując na wcześniejsze uzgodnienia i stanowisko Urzędu Miejskiego w S. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznając, że prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego, wskazał w szczególności na brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a to wobec niezgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Na odstępstwo od tych przepisów inwestor nie uzyskał zgody. Organ odwoławczy uznał, że samo ustawienie elementów prefabrykowanych w docelowym miejscu jest rozpoczęciem budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organ wskazał ponadto, że wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę został negatywnie rozpatrzony przez Prezydenta Miasta S. Odnosząc się do wcześniejszych uzgodnień z Urzędem Miejskim, organ odwoławczy wskazał, że ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w instancji podstawowej. Zarzuciła niezgodność ustaleń organu ze stanem faktycznym. Wskazała, że powoływana przez organ odwoławczy decyzja Prezydenta Miasta o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest błędna i zostało od niej wniesione odwołanie. Zakwestionowała konieczność uzyskania odstępstwa od warunków technicznych, albowiem jej zdaniem możliwość realizacji inwestycji wynika wprost z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części skarżąca powtórzyła już wcześniej podnoszone przez nią w odwołaniu argumenty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie bezpośrednio z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 3), naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2 ) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż skarżąca posadowiła 5 sztuk prefabrykowanych boksów garażowych na działce nr 1 w S. przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku skarżącej zgodzić się przyjdzie z ustaleniami organów obydwu instancji, że takie działanie stanowi co najmniej o rozpoczęciu robót budowlanych. Przemawia za tym zarówno zamiar skarżącej, jak i samo usytuowanie obiektów, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższy stan faktyczny stanowił dla organów orzekających podstawę do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nie znalazły podstaw do kontynuacji postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego opierając się na twierdzeniu, że jego przeprowadzenie nie jest możliwe w sytuacji sprzeczności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z warunkami technicznymi. W tym miejscu należy zauważyć, że powołany przepis uzależnia odstąpienie od zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego m.in. od stwierdzenia, czy zaistniała samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Powyższe oznacza, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację kontrolowanej samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie, jakkolwiek organy powołały się na niezgodność inwestycji z zapisami planu oraz na naruszenie warunków technicznych, to jednak w żaden sposób nie wyjaśniły na czym owa niezgodność i naruszenie polegają. Brak jest w uzasadnieniach kontrolowanych aktów wskazania, z jakim zapisem planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna przedmiotowa inwestycja. Samo powołanie się na stanowisko Urzędu Miejskiego w S. jest w tym zakresie niewystarczające. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu zagospodarowania nie wynika, czy dotyczy on terenu, na którym znajduje się działka skarżącej, ani też nie wynika, że przedmiotowa inwestycja miałaby być sprzeczna z zapisami planu. Te kwestie winny być wyjaśnione przez organy w sposób nie budzący wątpliwości. Podobnie rzecz się ma z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy w tym zakresie ograniczył się do powołania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bez wskazania jakiegokolwiek przepisu tego aktu. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że poza powołaniem konkretnej normy prawnej obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie, dlaczego ta norma winna mieć zastosowanie i na czym polegało jej naruszenie przez stronę. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w stopniu na tyle istotnym, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnego naruszenia dopuścił się także organ pierwszej instancji. Sąd poprzestał jednak na uchyleniu jedynie zaskarżonej decyzji, albowiem w jego ocenie wykazane braki i uchybienia mogą zostać usunięte w trybie art. 136 kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchylenie z tego powodu nie oznacza wszak przesądzenia okoliczności o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, czy też z przepisami techniczno-budowlanymi, a jedynie wskazuje na konieczność wszechstronnego i wyczerpującego zbadania tych okoliczności przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżąca na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 26 października 2009 r. została zwolniona w całości od ich ponoszenia. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Organ odwoławczy poczyni w pierwszej kolejności starania zmierzające do ponownego rozpoznania odwołania z uwzględnieniem dyspozycji art. 136 kpa. Jeżeli jednak w ocenie tego organu sprawa będzie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, wówczas wyda decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa.