II SA/Gl 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Wskutek telefonicznego, a następnie pisemnego, zgłoszenia przez A. M. prowadzenia prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia, polegających na remoncie drogi oznaczonej jako działka nr [...] – zwanej ulicą [...] – zlokalizowaną w C., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie i przeprowadził oględziny terenu prowadzonych prac budowlanych. W wyniku przeprowadzonych czynności organ ustalił, iż w Starostwie B.-L., inwestor tych prac - Gmina C. zgłosiła wykonanie robót budowlanych w postaci remontu części ulicy [...]. W protokołach z przeprowadzonych oględzin (z dnia [...] i [...] 2009 r.) stwierdzono, że wzdłuż ulicy [...] na odcinku ok. 140 m prowadzone są roboty polegające na zdjęciu wierzchniej warstwy gruntu o grubości ok. 30-40 cm, odkładaniu jej po jednej stronie, a w powstałym wykopie, o szerokości 5,5 m, układaniu płyt betonowych. Potwierdzono, że na terenie prowadzonych prac funkcjonowała droga dojazdowa, najpierw do pól, potem do kolejnych wydzielanych działek. Nie było jednak na niej dotychczas płyt betonowych, była to droga gruntowa, stopniowo, w miejscach powstałych dziur, zasypywana i utwardzana gruzem porozbiórkowym. Układane płyty betonowe były prefabrykatem o wymiarach 3,0 x 0,8 a część 3,0 x 1,0 o grubości ok. 0,2m. W składowanych na poboczu pryzmach zdjętej ziemi nie było śladów fragmentów takich płyt, a jedynie widoczne były kamienie i nieliczne elementy gruzu. Prowadząca prace Gmina C. nie uzyskała pozwolenia na budowę, ani nie dokonała innego zgłoszenia obejmującego wykonywane prace, oprócz wymienionego powyżej zgłoszenia remontu, a wykonywane roboty nie były nadzorowane przez kompetentną osobę. W ocenie przedstawiciela Gminy, wykonywane prace budowlane były remontem i takiego nadzoru nie wymagały. W ocenie wnioskującego A. M. wymagały one pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy [...] w C., nakazał zabezpieczyć ten fragment ulicy oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną poprawności ich wykonania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po stwierdzeniu prowadzenia robót budowlanych na ulicy [...], funkcjonującej od 1978 r. i nie posiadającej statusu drogi publicznej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] 2002 r.) uznano, iż prowadzonych prac nie można zakwalifikować jako remont tej drogi (takiego zgłoszenia dokonał inwestor). W ocenie organu, wobec faktu zmiany nawierzchni drogi, z gruntowej na nawierzchnię twardą nie ulepszoną (z elementów prefabrykowanych) wykonywane prace należało uznać za przebudowę drogi, czyli prace powodujące zmianę charakterystycznych parametrów drogi, wymagające (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12) odpowiedniego zgłoszenia, którego inwestor nie okazał. Tym samym doszło do sytuacji wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli wykonywania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia, co zgodnie z przepisami wymagało wstrzymania wykonywania tych robót. Stwierdzając, że prowadzone roboty wykonywane były bez nadzoru kompetentnej osoby oraz bez opracowanego projektu, na podstawie art. 50 ust. 3 cytowanej ustawy nałożony został na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną określającą poprawność ich wykonania. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, a przede wszystkim przedłożeniu oceny technicznej przeprowadzonych prac, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., przywołując w podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na inwestora – Gminę C. obowiązek wykonania czynności polegających na inwentaryzacji budowlanej powykonawczej robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia, polegających na przebudowie ulicy [...] w C. w terminie do dnia [...] 2009 r. Decyzję tę uzasadnił faktem przeprowadzenia robót polegających na przebudowie fragmentu ulicy [...] bez wymaganego zgłoszenia. Wyjaśnił, iż powyższe roboty nie są określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, stąd zgodnie z art. 50 wstrzymano ich prowadzenie i nałożono na inwestora wymieniony powyżej obowiązek. Ze złożonych już przez inwestora dokumentów – oceny technicznej- wynikało, że przebudowę wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej, przy zastosowaniu odpowiednich materiałów, zapewniających prawidłowe funkcjonowanie. Odstąpiono zatem w niniejszej decyzji od nakazu wykonania określonych robót, ograniczając się jedynie do przedłożenia niezbędnej inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, koniecznej dla ich legalizacji. Decyzja ta, wobec nie wniesienia odwołania przez żadną ze strona, stała się ostateczna. Wówczas decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na postawie art. 31 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził wykonanie przez inwestora Gminę C. nałożonych wymienioną wcześniej decyzją obowiązków. Wyjaśnił, że wobec rozpoczęcia przebudowy fragmentu ulicy [...] bez wymaganego (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego) zgłoszenia, najpierw roboty wstrzymano (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a następnie zobowiązano inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 do sporządzenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej robót, co inwestor – Gmina C.- w wyznaczonym terminie wykonał. Wobec powyższego zgodnie z art. 51 ust 3 cytowanej ustawy należało wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, A. M.. Zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W ocenie odwołującego w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, wykonane przez inwestora roboty budowlane nie były przebudową drogi lecz stanowiły jej budowę, o czym świadczy szeroki zakres wykonanych robót. Dlatego też w jego ocenie przed rozpoczęciem pracy inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę tej drogi, a w związku z powyższym, iż takiego pozwolenia nie posiadał, skutki samowoli w tym przedmiocie powinny być likwidowane w trybie przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego. Jego zdaniem, przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50 i następnych – uznać należy jako nieuzasadnione, co stanowi naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo wskazał, że nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz czy ocen, stwierdzając, że nałożenie obowiązku nieprzewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może stanowić podstawy do wydania decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy, a zatem w niniejszej sprawie organ naruszył obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając, iż uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych, nie wskazuje bowiem faktów udowodnionych czy przyczyn oparcia się właśnie na tych dowodach czy też pominięcia innych dowodów. Dodał, że decyzja wydana bez dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, bez wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego narusza nadto przepisy procedury, a mianowicie art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, stojąc także w sprzeczności z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, mianowicie art. 6, art. 7, art. 8 czy art. 11 tego Kodeksu. Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że wszystkie roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem przepisów art. 29 do 31 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 22 – pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Na mocy art. 30 ust.1 pkt 2 wymaga ono zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody Ś. stwierdzająca nabycie nieodpłatnie z mocy prawa przez Gminę C. wymienionych nieruchomości gruntowych – w tym działek nr [...] i nr [...] stanowiących drogę – ulica boczna Podłużna. Dołączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów potwierdza zapis o użytkowaniu wymienionych działek jako drogi. Także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki, oznaczone symbolem 4KDL – świadczą o użytkowaniu jako drogi – o nazwie ulica [...]. Organ ustalił, iż inwestor – Gmina C., przed przystąpieniem do prac budowlanych, dokonał zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu ulicy [...]. Odnosząc się jednak do ustawowych definicji przebudowy i remontu, organ uznał, że wykonywane prace należy zakwalifikować jako przebudowę ulicy [...], a zatem dokonanego przez inwestora zgłoszenia nie można uznać za prawidłowe. Stąd też na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy organ pierwszej instancji prawidłowo wstrzymał realizację inwestycji, a następnie przeprowadził postępowanie w trybie przewidzianym w art. 51. Nie potwierdzając wątpliwości, co do zgodności wykonanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, organ nie nałożył na inwestora innych obowiązków poza obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej (projektu powykonawczego). Utrwalone orzecznictwo dotyczące obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazuje bowiem wskazanie zobowiązanemu konkretnych obowiązków, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Od tej decyzji strony postępowania nie wniosły odwołania, stąd też, po przedstawieniu przez inwestora żadnych dokumentów, naturalne stało się zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż w analizowanej sprawie nie zachodziła konieczność zobowiązywania inwestora do przedkładania ekspertyz, a przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych niezbędne było dla określenia przedmiotu legalizacji. Zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżona decyzja, stwierdzająca wykonanie nałożonego obowiązku, kończy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego. Wyrazem niezadowolenia z powyższej decyzji było wniesienie przez, reprezentowanego przez pełnomocnika, A. M., skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, w postaci naruszenia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane wykonane przez inwestora stanowią przebudowę drogi, art. 48, art. 50 i art. 51 – poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej w nieodpowiednim trybie, a także art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego uwagi na przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz na niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 Kodeksu z uwagi na zbyt skrótowe i niejasne sformułowania uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia oraz art. 138 §1 pkt 1 tego Kodeksu wobec utrzymania w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wniósł o uchylenie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył, co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu podtrzymując, iż wykonane prace nie były ani remontem, ani przebudową tylko budową drogi, a wobec tego wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Stąd też skutki likwidacji tej samowoli budowlanej powinny być usuwane w trybie przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego, nie zaś w trybie art. 50 i następnych ustawy. Powtórzył, iż w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy – nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentów, projektów lub ocen nie prowadzi do wykonania czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem nałożony przez organ pierwszej instancji obowiązek dokonania inwentaryzacji budowlanej powykonawczej robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia powinien zostać wydany w formie postanowienia na podstawie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Nie można zatem przyjąć, by decyzje organu pierwszej instancji doprowadziły do nałożenia na inwestora obowiązku, który w rezultacie doprowadził do stanu zgodnego z prawem. Nie można stąd także zgodzić się z opinią organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i doprowadziła do zakończenia postępowania legalizacyjnego. W skardze skarżący podtrzymał także wszystkie argumenty zgłaszane w odwołaniu, tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazując m.in. na braki w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że inwestor dokonał zgłoszenia remontu drogi – ulicy [...], która nie należy do dróg publicznych, ale jako droga figuruje zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w opinii ludności, jako droga dojazdowa (droga lokalna). Wobec nie potwierdzenia faktu wymiany dotychczasowej nawierzchni (brak kawałków zużytych płyt w zebranej wierzchniej warstwie gruntu) organy zasadnie uznały, iż wykonane prace budowlane zakwalifikować można jako przebudowę tej drogi, zamieniającą charakterystyczne parametry w niezmienionych granicach pasa drogowego. Wymagały one zgłoszenia, czego jednak inwestor nie zrobił i stąd potrzeba przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Inwestor – Gmina C. w piśmie z dnia [...] 2010 r. wniosła o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej a także jako szkodliwej ze względów społecznych. Wyjaśniła, że skarżący nie wskazał, jakiego rodzaju jego interes prawny został naruszony w wyniku prowadzonych prac budowlanych, dodając, że droga, na której roboty były wykonywane stanowi jedyny dojazd do nieruchomości skarżącego oraz do licznych, innych nieruchomości, gdzie obecnie prowadzone są inwestycje. Podkreślając, że przeprowadzone roboty są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają na celu usprawnienie komunikacji w tym terenie- terenie inwestycji a nadto, iż nie wywołując one negatywnych skutków dla skarżącego, wniosła o oddalenie złożonej skargi. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę, aczkolwiek przyznał, iż budzi wątpliwość prawidłowość zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy obiektu, skoro poprzednio na tym terenie funkcjonowała jedynie droga gruntowa. Pełnomocnik uczestnika postępowania – "A" Sp. jawna wnosząc o oddalenie skargi podniósł, iż w jego ocenie na tym etapie sprawy brak jest podstaw do badania jak zakwalifikować przedmiotowe roboty, skoro skarżący nie wniósł odwołania od poprzedniej decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki, które inwestor ten wykonał. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu powodującym obowiązek jej uchylenia. Zgodzić się przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie trudno mówić o remoncie, czy też przebudowie drogi, czyli tak jak zakwalifikował to inwestor - Gmina C.– zgłoszenie zamiaru remontu drogi z dnia [...] 2009 r. do Starostwa B.-L., czy też organy – uznając wykonane prace jako przebudowę drogi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a z kolei w myśl art. 3 ust. 7a – przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie sposób przyjąć w analizowanej sprawie wskazywanych kwalifikacji, gdyż wykonywane prace dotyczyły drogi gruntowej, użytkowanej przez ludność i uwidocznionej w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego jako droga dojazdowa do poszczególnych nieruchomości. W przypadku zaś drogi gruntowej trudno mówić o jej remoncie czy przebudowie. Dokonywanie remontu czy przebudowy dotyczyć może funkcjonującego obiektu, co nie ma miejsca w przypadku drogi gruntowej. Zatem zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że zakwalifikowanie wykonywanych przez inwestora Gminę C. robót budowlanych jako przebudowy- było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Trudno jednak się także zgodzić, by wykonane przez tegoż inwestora prace były budową drogi. Jak wynika z akt sprawy inwestor wykonywał roboty budowlane na drodze, która nie miała statusu drogi publicznej. Użytkowana, zaplanowana i leżąca na gruntach należących do Gminy C. droga, miała charakter drogi wewnętrznej, drogi dojazdowej początkowo do pól, z czasem do wydzielanych działek. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2007, nr 19, poz 115 ze zm.) – droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno- użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei warunki techniczne, jakim odpowiadać powinny drogi precyzuje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Mając na uwadze powyższą regulację trzeba rozważyć, czy ułożenie na terenie, dotychczasowej drogi gruntowej, po zebraniu jej warstwy wierzchniej, betonowych płyt można zakwalifikować jako budowę drogi. Uwzględniając przytoczoną powyżej definicję legalną drogi z przywołanej ustawy, stwierdzić przyjdzie, że ułożenie betonowych płyt w celu umożliwienia przejazdu dużym samochodom ciężarowym do terenów prowadzonych inwestycji trudno nazwać budową drogi wraz z całym jej inżynieryjnym zapleczem. Wydaje się natomiast, iż należałoby przyjąć, iż ułożenie owych płyt to utwardzenie terenu. Wprawdzie mocą art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowanych, który to przypadek nie ma miejsca w analizowanej sprawie, gdyż utwardzana droga nie jest działka budowlaną, to jednak o ile utwardzenie gruntu działek budowlanych będzie podlegało zgłoszeniu, o tyle w przypadku utwardzenia pozostałego gruntu wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. W analizowanej sprawie niewątpliwie inwestor o to nie zadbał. Przyjmując jednak nawet, że prowadzenie przedmiotowych prac przy utwardzeniu ulicy [...] wymagało pozwolenia na budowę, to należy uznać przy tym, że likwidację skutków prowadzonych robót bez takiego pozwolenia należy przeprowadzić w trybie zaproponowanym przez organy, czyli na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skoro bowiem art. 48 i 49 dotyczy postępowania skierowanego do obiektu budowlanego, o którym nie może być mowy w niniejszym postępowaniu, gdyż utwardzenie terenu nie może być traktowane jako obiekt budowlany, to tryb ten nie może być zastosowany, wbrew twierdzeniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie. Zatem słusznie organy przeprowadziły postępowanie w trybie art. 51 ustawy nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych, w celu ich zewidencjonowania dla przeprowadzenia legalizacji. Można wprawdzie mieć wątpliwości, czy obowiązek ten należało na inwestora nakładać aż dwukrotnie. Mając jednak na uwadze regulację zawartą w przywołanym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy założeniu, iż organy nie stwierdziły wykonania przez inwestora robót wykonanych niezgodnie z obowiązującym prawem i nie zachodziła potrzeba zobowiązywania inwestora do wykonywania jakichkolwiek robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wydaje się, że nałożony obowiązek inwentaryzacji wypełnił dyspozycję cytowanego przepisu. Nie bez znaczenia w końcu pozostaje także argument przywołany na rozprawie przez pełnomocnika uczestnika postępowania - Przedsiębiorstwo "A" Sp. Jawna, iż na obecnym etapie sprawy brak jest podstaw do kwestionowania kwalifikacji przedmiotowych robót przeprowadzonej przez organy, gdyż skarżący nie godząc się z takim postępowaniem organu winien wnieść odwołanie od poprzedniej decyzji organu, czyli decyzji nakładającej na inwestora wykonanie wskazanego tam obowiązku - tj. przedłożenia owej inwentaryzacji przeprowadzonych robót budowlanych. Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.