II SA/Gl 760/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi B. J. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu kwotę [...] złotych, w tym podatek VAT w kwocie [...] złotych. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę T. własności nieruchomości drogowej, stanowiącej własność J. U., a oznaczonej jako działka nr ewid. [...], obręb [...] k.m. [...] dod. [...] o pow. [...] ha (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wnioskiem z dnia [...]r. J. U. wystąpił o wypłatę odszkodowania z tego tytułu. Starosta T. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. Jednakże wskutek odwołania J. U. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z tym uzasadnieniem, iż sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy M. D. nie spełnia wymogów rozp. wykonawczego, a w szczególności nie wiadomo, z jakich przyczyn rzeczoznawca wyceniła wartość rynkową gruntu, przyjmując ceny dla gruntów przyległych, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta T. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł – zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M. D. z dnia [...]r. Organ I instancji wyjaśnił, że dla potrzeb niniejszego postępowania przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r. W związku z tym nie uwzględniono żądania poprzedniego właściciela w zakresie wypłaty odszkodowania za zburzenie muru i wycięcie drzew owocowych w związku z budową pasa drogowego w [...] r. Z kolei roszczenia z tytułu rozliczenia podatku od nieruchomości należą do właściwości organu podatkowego, jakim jest Burmistrz T. W odwołaniu od decyzji J. U. zarzucił, iż ustalone odszkodowanie jest rażąco zaniżone i nie odpowiada rzeczywistej wartości odebranej mu nieruchomości . Nie uwzględniono przy tym bezprawnego zburzenia przy budowie drogi muru ogrodzenia, wycięcia [...] sztuk drzew owocowych i [...] sztuk drzew gat. jesion, stanowiących składnik nieruchomości, a wreszcie nie rozliczono płaconego przez niego podatku od nieruchomości. Następnie w kolejnym piśmie odwołujący się wniósł o ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł za metr, domagając się nadto zadośćuczynienia za krzywdy moralne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił bowiem zarzutu zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego przyjęto bowiem, iż biegła uwzględniła korzystną lokalizację działki, zaś stan zagospodarowania określiła jako średni, obejmując badaniem rynek regionalny, gdyż transakcji nieruchomościami zajętymi przez drogi szybkiego ruchu na terenach wiejskich nie można odnosić do terenów miejskich. Zdaniem organu II instancji, brak też podstaw do uwzględnienia cen gruntu pod budowę sklepu "[...]", jako że grunty przeznaczone pod zabudowę osiągają ceny wyższe. Wreszcie organ odwoławczy wskazał, iż odszkodowanie za wyburzony mur, wycięte drzewa, nadpłacony podatek i szkody moralne, nie może być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, lecz jako roszczenie cywilnoprawne może być dochodzone przed sądem powszechnym. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego J. U. ponowił zarzuty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Jego zdaniem, wyceny nieruchomości winien dokonać inny rzeczoznawca majątkowy z uwagi na dowolność wyceny, sporządzonej przez M. D., nieuwzględnienie położenia jego działki w bezpośrednim sąsiedztwie sklepu, przystanku autobusowego, hurtowni, szkoły, poczty, przychodni oraz pełnego uzbrojenia. Na tej podstawie skarżący wniósł o ustalenie godnego i uczciwego odszkodowania i uwzględnienia pozostałych roszczeń. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnym piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego z urzędu podtrzymując zarzuty i żądania skargi, wniósł nadto o przyznanie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, z mocy art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne, stanowi wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Stąd też zasadnie w niniejszej sprawie przyjęto do wyceny nieruchomość bez składników roślinnych i budowlanych, usuniętych jeszcze w [...] r. w okresie budowy drogi. W ramach niniejszego postępowania administracyjnego brak też było podstawy prawnej do orzekania o "zadośćuczynieniu z krzywdy moralne" i rozliczenia płaconego od nieruchomości podatku, co jednak nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej. W tym względzie przychylić się należy do stanowiska organu, którego działanie zaskarżono, zawartego w motywach zaskarżonego aktu. Skarga podlegała jednak uwzględnieniu z przyczyn, zasadniczo branych pod rozwagę z urzędu. Zdaniem sądu administracyjnego, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, sprawa nie została należycie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik a ponadto, decyzje obydwu instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego. Zasadnicze wątpliwości budzi bowiem sporządzony w dniu [...]r. operat szacunkowy rzeczoznawcy M. D., gdy idzie o wybór metody wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania po upływie roku od sporządzenia tego operatu, biorąc pod uwagę jako miarodajną w tym względzie datę wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem operat szacunkowy, stanowiący obligatoryjny element postępowania, podlega ocenie przez organy administracji z punktu widzenia jego kompletności i spełnienia wymogów, określonych w Rozdziale 4 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Co prawda, w świetle art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (lub w przypadku jego braku – na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, to jednak organy administracji zobligowane są przede wszystkim do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór przyjętej metody (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt VI ACa 667/03, Apel. – W-wa 2005/1/5). Dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być bowiem dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania wartości nieruchomości, określonymi obowiązującymi przepisami prawa (vide: przywołany wyżej wyrok). Z kolei przepis § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 cyt. rozp. stanowi, iż przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozp.). Nadto, w świetle § 4 ust. 1 tegoż rozp., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozp.). Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być jednak informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wreszcie, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 cyt. rozp.). Stąd też stwierdzić należy, iż zasadnicze wątpliwości budzi fakt przyjęcia przez rzeczoznawcę cen transakcyjnych uzyskiwanych na rynku regionalnym, metody korygowania ceny średniej, zamiast wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przez ceny transakcyjne, o których mowa w § 36 ust. 1 cyt. rozp., należy rozumieć, ceny uzyskiwane na rynku właściwym ze względu na położenie wycenionej nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozp.). W sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, nie ma natomiast zastosowania § 26 tego rozp. jako dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Gdy bowiem przyjąć, iż do nieruchomości drogowych ma zastosowanie § 26 rozp., a więc możliwe jest przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych na nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym, czy nawet zagranicznym rynku nieruchomości, martwy pozostałby zapis § 36 ust. 2 rozp., a wręcz cała regulacja tego przepisu byłaby zbędna. Tymczasem w niniejszej sprawie określenie wartości rynkowej nieruchomości nastąpiło przy uwzględnieniu wartości nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny dróg i ulic, zaś jako obszar rynku przyjęto teren województwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem jego centralnej części, obejmując monitorowaniem lata [...] (str. 7 wyceny rzeczoznawcy M.D.). Jak bowiem wyjaśniła biegła, na rynku lokalnym tj. na terenie T., nie odnotowano transakcji sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi, które mogłyby służyć jako materiał porównawczy (vide: pismo rzeczoznawcy z dnia [...]r.). Jednocześnie z opisu wycenianej nieruchomości zajętej pod pas drogowy ul. [...] w T. wynika, że najbliższe sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa, w większości jednorodzinna (str. 3 operatu). Zdaniem sądu administracyjnego, taki stan rzeczy, a mianowicie brak obrotu nieruchomościami drogowymi, podobnymi do wymienionej na rynku lokalnym, obligował do zastosowania sposobu obliczania odszkodowania, przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozp., a więc wg wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Niezależnie od powyższych stwierdzeń, wskazać przyjdzie, iż zgodnie z § 36 ust. 5 cyt. rozp., dla określenia wartości odszkodowania przyjmuje się ceny na dzień wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś z mocy art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykonywany po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę w drodze umieszczenia stosownej klauzuli. Powinności tych nie dopełniono jednak w niniejszej sprawie, co uniemożliwiało posłużeniem się operatem szacunkowym z dnia [...] r. przez organ odwoławczy po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z tych też względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. Nadto, na wniosek pełnomocnika skarżącego z urzędu w osobie adwokata orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej w kwocie [...] zł, w tym podatek VAT w kwocie [...] zł – przy uwzględnieniu wartości przedmiotu sporu tj. [...] zł jako ustalonego odszkodowania oraz przyjmując stawkę minimalną w wysokości 2.400 zł (§ 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu – Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zgodnie z powyższymi rozważaniami zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego przy użyciu właściwej metody szacowania nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną. O ile na rynku lokalnym nie doszło do zawarcia transakcji obrotu nieruchomościami podobnymi do szacowanej, wycena wartości przedmiotowej nieruchomości winna nastąpić przy uwzględnieniu aktualnych cen nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.