II SA/Gl 760/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę. W dniu [...] roku Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy S. dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w S. Uchwałą tą w jej § 1 zatwierdzono na okres od 1 kwietnia 2014 roku do 31 marca 2015 roku taryfę o zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy S. stanowiącą załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 123, poz. 858 ze zm.). Skargę na powyższą uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym złożył Wojewoda [...]. Domagał się on stwierdzenia nieważności opisanej uchwały jako niezgodnej z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 2 pkt 9-11 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886). W uzasadnieniu skargi wskazano na definicję taryfy zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) oraz elementy taryfy zawarte w § 4 rozporządzenia z 2006 roku, podkreślając, że ten paragraf zawiera enumeratywne wyliczenie elementów taryfy. W punkcie 4 taryfy, stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały określono rodzaje i wysokość cen i stawek opłat, będące cenami i stawkami opłaty netto rozstrzygając, że do cen i stawek opłat wymienionych w tabelach dolicza się obowiązujący podatek VAT zgodnie z odrębnymi przepisami. Zdaniem organu nadzoru określenie taryfowych cen i stawek opłat bez uwzględnienia podatku VAT, czyli w formie netto, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, za czym przemawia wykładnia celowościowa przepisu art. 24 ustawy. Także przepisy § 2 pkt 9-11 rozporządzenia wymagają by doliczyć do nich podatek od towarów i usług. Nadto ustawa w art. 24 ust. 11-13 reguluje szczegółowo sposób postępowania w sytuacjach, gdy w trakcie obowiązywania taryf ulega zmianie stawka podatku od towarów i usług. Oznacza to, że treść załącznika do uchwały, będąca zdaniem Rady Gminy taryfą, zawiera niewłaściwe określenie jednego z wymaganych prawem elementów, a zatem nie jest "taryfą" w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, a więc brak było podstaw do jej zatwierdzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. reprezentowana przez Wójta wniosła o oddalenie skargi w całości. Przyznano w niej, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 roku przewiduje określoną procedurę postępowania w przypadku zmiany podatku VAT. Zdaniem Rady z wykładni językowej mającej pierwszeństwo przed wykładnią celowościową nie wynika bezpośrednio, iż w taryfie podać należy cenę brutto. Gdyby prawodawca wymagał, aby kwota brutto została podana, wówczas takie stwierdzenie zostałoby zawarte co najmniej w akcie o randze rozporządzenia, a to ostatnie nie zawiera wymogu podania pozycji jaką jest cena brutto. Taryfa zatwierdzona skarżoną uchwałą zawiera informację, że do ceny należy doliczać podatek VAT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 i ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) akty organów jednostek samorządu (i ich związków), inne niż określone w pkt 5 art. 3 § 2 ppsa, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy samorządowej. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie ww. terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 ustawy) zakwestionował w trybie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu skarga Wojewody [...] jest nieuzasadniona. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 roku, nr 123, poz. 858 ze zm.), a zatwierdzone taryfy objęto załącznikiem nr 1 do tej uchwały przy czym określając wysokość cen i stawek na dostarczoną wodę oraz wysokość cen i stawek za odprowadzone ścieki określono opłatę netto, równocześnie zawierając informację (pod tabelami zawierającymi wysokość cen i stawek netto), że do cen i stawek (wymienionych w tabeli) dolicza się obowiązujący podatek VAT zgodnie z odrębnymi przepisami. Jak wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Uchwałę taką rada gminy podejmuje w terminie określonym w art. 24 ust. 5 ustawy, co oznacza, że rada gminy we wskazanym terminie podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryfy albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5). Zdaniem Wojewody określenie (w punkcie 4 taryfy stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały) taryfowych cen i stawek opłat bez uwzględnienia podatku VAT, czyli w formie netto, jest niezgodne z obowiązującymi, a wskazanymi w skardze przepisami. Właśnie to, czy w uchwale o zatwierdzeniu taryf można określać ceny i stawki opłat w formie netto (to jest bez uwzględnienia podatku VAT) czy też ceny i stawki winny być określone w formie brutto (z uwzględnieniem podatku VAT) stanowi przedmiot sporu między stronami. Definicję taryfy zawiera art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) stanowiąc, że taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Z kolei elementy taryfy wymienia szczegółowo i enumeratywnie § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 roku, nr 127, poz. 886, dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 w taryfie za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa się "rodzaje i wysokość cen i stawek opłat". Skład orzekający podziela pogląd organu nadzoru, że brak lub niewłaściwe określenie w taryfie jednego z wymaganych prawem elementów (§ 4 rozporządzenia) powoduje, że dokument taki nie może być uznany za taryfę w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, a tym samym nie może zostać zatwierdzony w drodze uchwały. Z kolei "cena" została zdefiniowana w § 2 pkt 9 (cena za dostarczoną wodę), w § 2 pkt 10 (cena za odprowadzone ścieki) rozporządzenia, a stawka opłaty abonamentowej w § 2 pkt 11 rozporządzenia. Te regulacje prawne wyraźnie stanowią, że do ceny i stawki abonamentowej dolicza się podatek od towarów i usług, w wysokości określonej odrębnymi przepisami. Ponieważ § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stanowi, że w taryfie określa się wysokość cen i stawek opłat to w ocenie Sądu określając w punkcie 4 taryfy stanowiącej załącznik zaskarżonej uchwały ceny i stawki opłaty netto, a więc bez podatku VAT, Rada nie naruszyła prawa. Ustalona cena odpowiada bowiem – w ocenie składu orzekającego definicji ceny i stawki opłaty abonamentowej określonej w § 2 pkt 9-11 rozporządzenia. Natomiast do takiej ceny dolicza się podatek od towarów i usług (VAT) zgodnie z odrębnymi przepisami, o czym informacja w pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały została zamieszczona. Ma rację organ nadzoru wskazując, że za obowiązkiem uwzględnienia w podanych cenach i stawkach opłat abonamentowych podatku od towarów i usług przemawiają regulacje art. 24 ust. 11-13, które regulują sposób postępowania w sytuacjach gdy w trakcie obowiązywania taryfy ulega zmianie stawka podatku od towarów i usług. Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf (art. 2 ust. 12 ustawy, a taryfa z kolei ma obejmować elementy wyliczone w § 4 rozporządzenia). Sądowi są znane orzeczenia sądowoadministracyjne zajmujące odmienne stanowisko (podzielające stanowisko organu nadzoru), jednakże zawartych w nich poglądów co do tego, że zatwierdzone taryfy mają zawierać w sobie podatek VAT – Sąd w niniejszym składzie nie podziela. W istocie bowiem takie stanowisko obligowałoby radę gminy do odmowy zatwierdzenia taryf, jako sporządzonych niezgodnie z przepisami, a w związku z tym do wykazania tej niezgodności przez precyzyjne wskazanie na czym polega naruszenie prawa. Odnosząc się do skargi złożonej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej należy stwierdzić, że art. 93 koresponduje z przepisem art. 91 ust. 1, z którego wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy są nieważne o ile są sprzeczne z prawem. W przypadku złożenia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej ocena legalności aktu organu gminy należy do sądu administracyjnego, a ten powinien stwierdzić ich nieważność w przypadku istotnego naruszenia prawa. Unormowanie przewidziane w art. 93 ust. 1 wyraźnie łączy prawo do skargi z nieważnością aktu, tworząc z tego prawa alternatywę wobec rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność. Podstawą wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 może więc być jedynie przekonanie o istotnym naruszeniu prawa przez gminę (takie przekonanie zostało wyrażone w skardze). Jednakże ocena stopnia naruszenia przepisów należy w tym przypadku do Sądu. Stosownie do art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, a po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej organ nadzoru może (jak w niniejszej sprawie) skierować na podstawie art. 93 ust. 1 skargę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką uwzględnienia takiej skargi przez Sąd jest stwierdzenie, że zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem. Nie każde naruszenie prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy (co wynika z art. 91 ust. 1 oraz ust. 4). Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Niewątpliwie pojęcie "istotności" należy do grupy pojęć niedookreślonych i o tym czy doszło do istotnego lub nieistotnego naruszenia prawa można orzec w konkretnych okolicznościach. Zdaniem składu orzekającego z istotnym naruszeniem prawa niewątpliwie mamy do czynienia, jeżeli pociąga ono za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu lub znacząco wpływa na stosunki społeczne. Jeżeli miałyby one zostać w widoczny sposób zdeformowane w wyniku zachowania mocy przez niezgodny z prawem akt, to stanowi on istotne naruszenie prawa. Chodzi zatem o naruszenie o poważnym ciężarze gatunkowym. Podzielając teoretycznie argumenty Wojewody [...], zdaniem Sądu nie można uznać by zaskarżona uchwała naruszała prawo w sposób istotny, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. sw