II SA/Gl 760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. S. (S.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia i odmowy uchylenia decyzji w sprawie zajęcia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...], nr [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974 r. – dalej u.z.t.w.n.), zezwolił przedsiębiorstwu "A" z siedzibą w K. na zajęcie części nieruchomości (o pow. 100 m2) położonej w K., oznaczonej jako działka nr 1 (o ogólnej powierzchni 2050 m2), stanowiącej własność P. S., celem przeprowadzenia przez nią wodociągu, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. W toku postępowania P. S. oświadczył, że wystąpił o rozpatrzenie sprawy, ponieważ uważa, że budowniczy i właściciel wodociągu na jego działce został zlikwidowany w roku 1991 ("A"), nie przekazując żadnemu innemu przedsiębiorcy tego wodociągu, jak również nie dokonał jego rozbiórki. Strona uważa, że porzucony bezpańsko wodociąg należy rozebrać. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104, 107, 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku P. S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...], nr [...], 1) odmówił stwierdzenia jej wygaśnięcia, 2) odmówił uchylenia decyzji j.w. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że ograniczenie własności na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki decyzja stwarza, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku, bowiem zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli "B" S.A. z dnia 24 kwietnia 2017 r. sieć wodociągowa posadowiona na działce 2 (przed podziałem część działki nr 1) jest częścią składową przedsiębiorstwa i znajduje się na stanie majątkowym spółki. W związku z powyższym, zgodnie z art. 49 Kodeksu cywilnego sieć wodociągowa nie wchodzi w składową nieruchomości oznaczonej nr 2. Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył P. S., zaskarżając ją w całości. Powyższej decyzji zarzucono, że przed wydaniem decyzji z [...] nie występowano do właściciela o wyrażenie zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości, decyzja ta nigdy nie została mu doręczona, a ponadto została wydana niezgodnie z planem. Odwołujący zarzucił również organowi I instancji bezkrytyczne oparcie się na oświadczeniu "B" S.A. i przyjęcie wyłącznie na tej podstawie, że znajdujący się na jego działce wodociąg stanowi część składową tego przedsiębiorstwa. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że nie można również przyjąć, aby decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku (dokonania spisu szkód i zniszczeń powstałych w trakcie wykonywania prac oraz do wypłaty stosownego odszkodowania), którego strona nie dopełniła. Obowiązek wypłaty odszkodowania za szkody i zniszczenia na podstawie takiego spisu nie był bowiem warunkiem, który należało dopełnić, aby móc, na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r., zająć część nieruchomości celem realizacji wskazanej w wydanej na podstawie tego przepisu decyzji, lecz odrębnym obowiązkiem uregulowanym w art. 36 powołanego aktu prawnego i powstającym, z natury rzeczy, już po zajęciu nieruchomości i zrealizowaniu na niej planowanej inwestycji. Jeśli strony nie osiągnęły porozumienia w tej kwestii, odszkodowanie (na wniosek zainteresowanej strony) ustalane było przez właściwy organ administracji w odrębnej decyzji. W świetle poczynionych ustaleń organ I instancji prawidłowo zatem odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania (niedoręczenia ww. decyzji właścicielowi działki nr 1 oraz wydana jej niezgodnie z planem z uwagi na zmianę trasy projektowanego wodociągu) Wojewoda wskazuje, że kwestie te poruszane były przez stronę wielokrotnie w innych postępowaniach zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego różnych decyzji wydanych w związku z przedmiotową inwestycją i argumenty odwołania nie są zasadne. Skargę na decyzję Wojewody złożył P. S. Wskazał na błędne ustalenia faktyczne, naruszenie art. 7 k.p.a., brak następstwa prawnego po firmie "A" i porzucenie wodociągu przez właściciela. Decyzja z [...] nie została skarżącemu i firmie wodociągowej doręczona. Zanegował też orzeczenia sądów powszechnych, które były podstawą ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. Podniesiono w skardze także inne zarzuty, jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. VI ACa 1752/14 (LEX nr 1992937), odnoszącym się do decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wprowadzała ona trwałe ograniczenie prawa własności nieruchomości, które dotyczy każdego kolejnego właściciela, a jednocześnie jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w decyzji nieruchomości. Z kolei w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. III CZP 32/15 (LEX nr 1766117) wskazano, że wydanie decyzji mającej podstawę w art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Decyzje wydawane na podstawie wymienionych wyżej przepisów prowadziły zatem do ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z koniecznością znoszenia takiego jej wykorzystania dla celów publicznych, dla zrealizowania którego je wydano. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Z kolei w świetle § 2 ww. przepisu organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Z wykładni gramatycznej ww. regulacji w pkt. 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, choć niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (A. Wróbel, Komentarz do art. 162 k.p.a., LEX-el., teza 3). Nadto, organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Warunek jest tu ujmowany jako element decyzji i w przepisie chodzi tylko o warunek, który ma dopełnić strona. "B" S.A. pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. wskazały, że sieć wodociągowa posadowiona na działce j.w. jest częścią składową przedsiębiorstwa i znajduje się na stanie majątkowym Spółki. W związku z powyższym, zgodnie z art. 49 Kodeksu cywilnego, sieć ta nie jest częścią składową nieruchomości gruntowej. Wątpliwości w kwestii następstwa prawnego Spółki "B" po inwestorze, a dotyczącego zadania polegającego na realizacji wodociągu, jak również pozostawania przez tę Spółkę właścicielem ww. urządzenia nie miał Sąd Apelacyjny w K., który wyrokiem z [...], sygn. [...] oddalił powództwo skarżącego przeciwko "B" S.A. o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Jeśli skarżący kwestionuje ustalenia dokonane przez sądy powszechne w ich orzeczeniach, miał możliwość skarżenia ich we właściwym trybie. Organ i Sąd administracyjny nie mają kompetencji, by ustalenia te podważać, skoro wynikają z prawomocnych orzeczeń, dotyczących różnych aspektów niniejszego sporu. Nie można również przyjąć, aby decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła. Obowiązek wypłaty odszkodowania za szkody i zniszczenia nie był żadnym warunkiem, który należało dopełnić, aby móc w ww. trybie zająć część nieruchomości celem realizacji inwestycji, ale odrębnym obowiązkiem uregulowanym w art. 36 u.z.t.w.n., powstającym już po zajęciu nieruchomości i zrealizowaniu na niej planowanej inwestycji. Z powyższych powodów nie można też uznać, by ww. decyzja z [...] została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Skarżący sam sobie przeczy, skoro w jednym miejscu skargi podnosi, że decyzja z [...] nigdy nie weszła do obrotu, bowiem nie została mu doręczona, a jednocześnie żąda stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie można żądać stwierdzenia wygaśnięcia aktu, który rzekomo nigdy nie był w obrocie. Skoro na podstawie przedmiotowej decyzji zrealizowano inwestycję, to oznacza, że w obrocie funkcjonowała i wywarła trwałe skutki prawne. Organy nie naruszyły art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.