II SA/Gl 760/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr[...] , Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 61a § 1, art. 123 i art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie: "k.p.a."), odmówił M. P. i J. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w B. o powierzchni 282 m², oznaczonej jako działka nr1 , karta mapy 21, albowiem odszkodowanie zostało już ustalone decyzją Wiceprezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sygn. akt [...] złożone do depozytu sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się – M. P. i J. K. którzy nie przyjęli odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości, ani też nie przyjął go poprzedni właściciel nieruchomości – L. S., który nie zgadzał się z wywłaszczeniem. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] nr [...] sprostowanym postanowieniem z dnia [...] (w zakresie daty wydania), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia[...] . W ocenie organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sygn. akt [...] o zezwoleniu na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania w wysokości 7 325,50- zł. pozwala na przyjęcie, iż obowiązek realizacji świadczenia wynikający z decyzji Wiceprezydenta Miasta B. z dnia [...] został zrealizowany. Złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego (w tym przypadku kwoty odszkodowania) wywołuje takie same skutki jak wypłata odszkodowania osobie uprawnionej. Już z chwilą złożenia odszkodowania do depozytu sądowego następuje zwolnienie dłużnika z zobowiązania, a także ze skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie oraz z waloryzacji na dzień wypłaty. W skardze M. P. zarzuciła wadliwość zaskarżonego postanowienia poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z faktycznym złożeniem odszkodowania do depozytu sądowego. Podała, że do wygaśnięcia zobowiązania na skutek złożenia do depozytu sądowego dochodzi wówczas, gdy wierzyciel dobrowolnie odbierze przedmiot świadczenia z depozytu sądowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...]sygn. akt[...]). W odpowiedzi na skargę z 4 grudnia 2020 r., organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.) stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowania administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na podstawie przywołanych przepisów Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia z dnia 21 września 2020 r., przeprowadzona w oparciu o normę zawartą w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. wykazała, że odpowiada ono wymogom prawa. Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a., który został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Stanowi on, iż organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia - od etapu merytorycznego rozpoznania, oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej przedstawionych warunków. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Warto również podkreślić, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1047/16 Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się uzasadnienie wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 615/17 (CBOS), iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. było stwierdzenie, że brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ administracji mógłby wydać ponownie rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonego żądania, czyli wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (por. pismo wnioskodawców z dnia 9 i 22 grudnia 2020 r. doprecyzowujące zakres żądania). W tym miejscu należy przypomnieć, że podstawą prawną dla dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego odszkodowania za wywłaszczone przez Skarb Państwa nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."). Pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona", należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Inaczej mówiąc, nieruchomością wywłaszczoną będzie każda nieruchomość, względem której wydano akt wywłaszczeniowy, niezależnie od tego kiedy to nastąpiło, czy na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy aktów prawnych ją poprzedzających. Wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 u.g.n., który wylicza akty prawne, na podstawie których dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, i które również uważa się za wywłaszczenie, tj: - art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; - ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach; - ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi; - art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach; - ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach; - art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; - art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Sądu, status wskazywanej przez skarżących nieruchomości jako "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów, jest elementem stanu faktycznego, a powtórne orzekanie w tej samej sprawie stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że ostateczną decyzją Wiceprezydenta Miasta B. z dnia [...]nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu działki nr 1, jak i ustalono oraz przyznano odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia na kwotę 7 325,50- zł. Kwota ta została złożona do depozytu sądowego, zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...]sygn. akt [...] Tym samym nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalono wysokość odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 249/13). Organ ponownie nie może wszczynać postępowania i orzekać co do istoty sprawy w sprawie będącej już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia w formie wcześniejszej decyzji administracyjnej Wiceprezydenta Miasta B. z dnia[...] Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę na podstawie art. 129 u.g.n., to wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej materii jest niedopuszczalne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] o zezwoleniu na złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego pozwala na przyjęcie, że obowiązek realizacji świadczenia wynikający z orzeczenia Wiceprezydenta Miasta B. z dnia [...] został zrealizowany wobec postawy ówczesnego właściciela nieruchomości. W interesie organu administracyjnego było uzyskanie zezwolenia na złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego, a następnie jej fizyczne tam złożenie, tak aby zwolnić dłużnika ze zobowiązania. Wydanie postanowienia sądowego z dnia [...] świadczy o podjęciu w przeszłości przez dłużnika takich działań, które służyły zwolnieniu się z długu wynikającego z obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego podjęte zostały wystarczające działania służące wyjaśnieniu, czy kwota ustalonego w przeszłości odszkodowania została złożona do depozytu sądowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zarzut naruszenia zasad postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącej, przywołana przez nią okoliczność (podobnie jak w zażaleniu), iż jej poprzednik prawny nie zgadzał się z odszkodowaniem, a skarżąca nie dysponuje żadnym pismem stwierdzającym faktyczne złożenie sumy pieniężnej do depozytu sądowego pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia i nie otwiera drogi do ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na drodze postępowania administracyjnego. Odnośnie powołanego w skardze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 2004 r. sygn. akt IV CK 237/03 zwrócić należy uwagę, że w treści uzasadnienia tego wyroku wskazano jednoznacznie, że do wygaśnięcia zobowiązania na skutek złożenia przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego dochodzi zarówno wówczas, gdy wierzyciel dobrowolnie odbierze przedmiot świadczenia z depozytu sądowego, jak i taki sam skutek wywołuje złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Dokonując analizy zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że organ II instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności oraz dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego, odnosząc się do argumentów zażalenia (por. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dodatkowo, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi nie mogą być uwzględnione, jak również z urzędu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, pozwalającego na wzruszenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.