II SA/Gl 761/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W. G. i E. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] 2000 r. W. G. w imieniu swoim oraz dorosłych dzieci E. K. i L. G., spadkobierców M. G., zwróciła się do Prezydenta Miasta J. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr A obręb [...] oraz o stosowne odszkodowanie. Pomimo wystosowanego przez Urząd Miasta wezwania strona nie przedłożyła udzielonych jej przez dzieci pełnomocnictw, a w konsekwencji organ I instancji uznał, iż w istocie złożyła wniosek, o którym mowa powyżej, jedynie we własnym imieniu. W trakcie podjętego postępowania organ I instancji ustalił, iż stanowiąca własność M. G. działka oznaczona jako A.kat. [...] została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. nr [...] wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego w S.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania W. G. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił jednak zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na nieustalenie stron postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, do której przystąpiła także E. K. w imieniu swoim i brata L. G., decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ponownie odmówił W. G. zwrotu przedmiotowej działki podnosząc, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Po rozpoznaniu odwołania W. G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na m.in. brak jednoznacznych ustaleń czy faktycznie nieruchomość została przeznaczona na cele zgodne z decyzją wywłaszczeniową. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt podziału stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta J. działki nr A w obrębie [...] na działki B i C wskazując w uzasadnieniu, iż podział następuje w związku ze zwrotem nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Pismem z dnia [...] 2005 r. W. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta J. o zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu działki nr B w obrębie [...] z uwagi na złą sytuację finansową i zdrowotną. Pismem z dnia [...] 2006 r. analogiczny wniosek złożyła E. K.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), na wniosek stron zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie administracyjne. W dniu [...] 2006 r. W. G. i E. K. wniosły do Wojewody [...] poprzez organ I instancji pismo wskazujące na wstępie, iż stanowi ono zażalenie na otrzymane postanowienie o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu pismo, o którym mowa, podnosi niezasadność dokonanego wywłaszczenia oraz wnosi by Wojewoda [...] nakazał Prezydentowi Miasta J. sprzedaż działki po zadowalającej strony cenie i otrzymane środki stronom przekazał. Nie odnosi się natomiast do kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego nie precyzując tym samym zarzutów stanowiących przyczynę wniesienia zażalenia. Z uwagi na niejasną treść pisma organ II instancji zwrócił się do W. G. i E. K. o sprecyzowanie czy ich pismo istotnie stanowi zażalenie na wydane na ich wniosek postanowienie o zawieszeniu postępowania czy też stanowi żądanie innego rodzaju. W odpowiedzi strony oświadczyły, iż nie wiedzą co należy wyjaśniać albowiem cyt. "administracje te powołują się na ustawy, paragrafy i artykuły, które dla obywatela są nieczytelne". W dalszej części pisma strony opisują krzywdzącą je procedurę wywłaszczeniową, nie udzielając odpowiedzi na postawione im przez organ II instancji pytanie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, iż pismo stron potraktował jako zażalenie. Odnosząc się do postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania podniósł, iż wydane ono zostało na wniosek stron, które wszczęły postępowanie, w zgodzie z art. 98 § 1 k.p.a., a jeśli strony nie są usatysfakcjonowane to w myśl art. 98 § 2 k.p.a. w każdej chwili strony mogą zwrócić się o podjęcie zawieszonego postępowania. Pismem z dnia [...] 2006 r. W. G. i E. K. (występując zarówno w swoim imieniu jak też jako pełnomocnik L. G.) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji podnosząc w uzasadnieniu towarzyszące wywłaszczeniu nieprawidłowości oraz kwestionując nie dokonanie do chwili obecnej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 26 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę L. G. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a., a także art. 98 § 1 k.p.a.. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. każde podanie (w tym także zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania, brak ten jeśli nie zostanie usunięty powoduje zatem bezskuteczność wniesionego podania. Określenie żądania bądź jego sprecyzowanie należą zawsze do wnoszącego podanie (por. np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 63; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., s. 434-435; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 614 – 615). W konsekwencji w przypadkach, gdy treść podania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego jej precyzowania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska tak aby wyjaśnić rzeczywistą wolę strony – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 (niepublikowany). Można zatem stwierdzić, iż obowiązkiem organu jest zwrócenie się do wnoszącego pismo o stosowne sprecyzowanie żądania, a odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które może mieć wpływ na wynik sprawy – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2001 r. V SA 552/01, LEX nr 84484. Należy dodać, iż jeśli próba ustalenia istoty żądania bądź też, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jego zakresu, nie powiedzie się, a strona nie była uprzedzona o skutkach nie uzupełnienia braku formalnego (w postaci w zależności od uchybień pozostawienia sprawy bez rozpoznania bądź przyjęcia jakiejś okoliczności za istniejącą) organ administracji publicznej winien stosowne próby ponowić wskazując stronie jaki będzie skutek nie udzielenia przez nią odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesione przez W. G. i E. K. w dniach [...] 2005 r. i [...] 2006 r. wnioski były jasne, a zawarte w nich żądanie zostało jednoznacznie sprecyzowane jako wniosek o zawieszenie prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Wydane przez organ I instancji w dniu [...] r. postanowienie nr [...] należy zatem ocenić jako poprawne, z uwagi na jednobrzmiący wniosek stron, na żądanie których postępowanie o zwrot nieruchomości zostało wszczęte (art. 98 § 1 k.p.a.) Kierowane do organu II instancji pismo W. G. i E. K. z dnia [...] r. było natomiast wysoce nieklarowne, zawarte w nim zarzuty wyrażały bowiem jedynie niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, poza nagłówkiem charakteryzującym pismo jako zażalenie na postanowienie w ogóle nie odnosiły się natomiast do kwestii zawieszenia postępowania. Tym samym niejasnym jest czy kwestionując wydane na ich wniosek postanowienie zawieszające prowadzone postępowanie administracyjne wolą stron było wycofanie wniosków o zawieszenie czy też nadal ich intencją pozostało co do istoty zawieszenie postępowania a otrzymane orzeczenie kwestionowały z innych przyczyn. Wątpliwość ta należy w niniejszej sprawie do kluczowych, w razie bowiem ustalenia, iż strony poprzez wniesienie zażalenia w istocie wycofały złożone przedtem wnioski o zawieszenie postępowania podjęte przez organ II instancji rozstrzygnięcie musiałoby mieć odmienną treść od faktycznie wydanego. Postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne, a tym samym uznać należy, iż aż do jego ostatecznego zakończenia strony mogą korygować (po wycofanie włącznie) treść wniesionych żądań. Tym samym wycofanie wniosku o zawieszenie postępowania obligowałoby organ II instancji do zakwestionowania przedłożonego mu postanowienia pierwszoinstancyjnego. Postanowienie to należałoby wprawdzie uznać za prawidłowe w dacie jego wydania jednak na skutek wycofania wniosku stron nie mogłoby ono pozostać w obrocie prawnym. Z chwilą wycofania wniesionych przez strony wniosków prowadzone w trybie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie wpadkowe w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego stałoby się bowiem bezprzedmiotowe. Wskazać w tym miejscu należy, iż organ II instancji zwrócił się wprawdzie do stron o sprecyzowanie zawartego we wniesionym zażaleniu żądania jednak pomimo niejasnej odpowiedzi nie czynił dalszych prób i bez uprzedzenia stron o ewentualnych skutkach nieudzielenia odpowiedzi samodzielnie ocenił jaka w istocie jest wola stron, notabene ani w kierowanym do stron piśmie ani też w podjętym postanowieniu nie podnosząc w ogóle sprawy ewentualnego wycofania wniosków o zawieszenie postępowania. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia drugoinstancyjnego raz złożony przez strony wniosek organ II instancji uznaje bowiem za wiążący i jako jedyną metodę uchylenia się od jego skutków dostrzega możliwość złożenia kolejnego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. W konsekwencji wydane przez organ II instancji postanowienie uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego ustalenia rzeczywistego żądania stron. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących.