II SA/Gl 761/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. zwanej dalej u.p.z.p.) i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalił dla "A" z siedzibą w B. warunki zabudowy dla zamierzenia przewidzianego do realizacji na terenie działek nr ew. [...],[...] w S. Organ wskazał, że zamierzenie polegać ma na budowie dwóch hal produkcyjno - usługowo - magazynowych wraz z zapleczem socjalno - biurowym i niezbędną infrastrukturą. Określając zakres inwestycji organ I instancji wskazał: - Halę Nr 1 - produkcja i obróbka precyzyjnych elementów stalowych oraz ich magazynowanie, - Halę Nr 2 - usługowo - magazynowa, - Budynki usługowe z zapleczem socjalno - biurowym, - Plac utwardzony z miejscami postojowymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą (miejsca postojowe dla samochodów). Następnie organ określił parametry przyszłej inwestycji i szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż inwestycja obejmująca wnioskowane zamierzenie lokalizowana jest w terenie, gdzie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Na podstawie ww. analizy stwierdzono, że spełnione są warunki umożliwiające wydanie pozytywnej decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. P., właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu podniósł kwestie wadliwie, jego zdaniem, określonych parametrów inwestycji, błędne przywołanie przez organ nieistniejących w rzeczywistości ciągów drenarskich, niewzięcie pod uwagę uciążliwości w postaci problemów z odprowadzaniem wód opadowych, ograniczeniem dostępu światła słonecznego itp. jakie może za sobą nieść realizacja inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy (notabene w części nagłówkowej błędnie wskazując jej numer). W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło odnośne przepisy u.p.z.p. podkreślając, iż art. 61 ust. 1 tejże ustawy wymienia konieczne do łącznego spełnienia warunki dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazało, iż w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż warunki te zostały spełnione. Burmistrz podał bowiem, że istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji, gdyż sąsiednie nieruchomości zabudowane są w sposób pozwalający na odniesienie przestrzenne dla projektowanego zamierzenia (zabudowa usługowa), działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; występuje zgodność z przepisami odrębnymi. Kolegium podkreśliło następnie, w kontekście zarzutów odwołującego się, iż przepisy odnoszące się do kwestii kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu jedynie powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności odpowiedniego dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej. Celem powyższych uregulowań prawnych jest bowiem ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, z uwagi na funkcjonującą na przedmiotowym obszarze zabudowę usługową możliwa jest realizacja na tym terenie wnioskowanego zamierzenia. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, która ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia budowlanego na określonych w niej warunkach. Decyzja ta stwierdza dopuszczalność - z punktu widzenia przepisów prawa - określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. W kontekście zarzutów skarżącego Kolegium podkreśliło ponadto, iż w przedmiotowej decyzji przewidziano wymagania dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 1b i 1e decyzji) natomiast kwestia naruszenia stosunków wodnych na gruntach leży poza przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu: a) naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast w niniejszej sprawie przyjęto wskaźnik intensywności zabudowy aż 45% oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej jedynie 15-30 %, a organ I Instancji-w wydanej decyzji nie wskazał w jaki sposób zostały ustalone ww. wskaźniki, b) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym organ ustalający warunki zabudowy ma obowiązek ustalić, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, przez które należy rozumieć również przepisy ustawy Prawo wodne, c) naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który określa, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, d) naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. e) błąd polegający na nałożeniu na inwestora obowiązku przyjęcia rozwiązań zapewniających prawidłowe funkcjonowanie istniejących ciągów drenarskich, mimo iż w tym obszarze nic istnieją żadne ciągi drenarskie, f) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, jaki wpływ na prawo własności będzie mieć planowana inwestycja na działce sąsiedniej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, aczkolwiek po części z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W konsekwencji rozstrzygnięcia te są co najmniej przedwczesne, naruszając tym samym także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W dalszej części rozporządzenie wskazuje, że poszczególne parametry inwestycji (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji itp.) wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego parametru, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa powyżej. W konsekwencji decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w związku z tym w oparciu o analizę urbanistyczno - architektoniczną. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy stanowią zaś swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego muszą znaleźć się nie tylko podsumowujące wyniki analizy lecz cała analiza zawierająca część tekstową i graficzną. W przedłożonych Sądowi aktach znajdują się jednak jedynie stanowiące załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej wyniki analizy, brak jest natomiast samej analizy urbanistyczno-architektonicznej, brak też jednoznacznych dowodów na to by została w sprawie w formie pełnej sporządzona. Na podstawie zaś samych wyników analizy nie sposób ustalić poprawności dokonanej przez organy oceny, a także nie można zweryfikować zasadności odnoszących się do parametrów inwestycji podniesionych zarzutów. Prezentacja jedynie skrótowych wyników analizy bez przedstawienia dokumentacji pozwalającej stwierdzić poprawność analizy, czyni bowiem ustalenia organu nieweryfikowalnymi, a przez to dowolnymi. Notabene można w tym miejscu zauważyć, że nawet wyniki analizy, stanowiące załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej budzą istotne wątpliwości. Po pierwsze z akt nie wynika czy część tekstowa składa się wyłącznie z opisu, czy też w jej skład wchodzi umieszczona na kolejnej karcie akt administracyjnych sprawy tabelka. Karta ta nie została bowiem opatrzona jakimkolwiek nagłówkiem. Nadto wynika z niej, że porównaniu podlegały jedynie 3 obiekty, wszystkie o dachach wielo- i dwu- spadowych, a więc odmiennych niż wskazane w decyzji o warunkach zabudowy dachy płaskie, którymi zwieńczone mają być projektowane hale. Z wyników analizy nie wynika też sposób obliczenia poszczególnych parametrów np. wielkości powierzchni zabudowy o w stosunku do powierzchni terenu i przyczyn odstąpienia od określenia ich wartości wynikającej z średniej arytmetycznej. Z ujętych w formie tekstowej wyników analizy w żadnym razie nie wynika też dlaczego obecność na obszarze analizowanym budynków usługowych została uznana za wystarczającą do przyjęcia, iż następuje kontynuacja funkcji pomimo, że jedna z planowanych hal pełnić ma rolę produkcyjną. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wnioskodawca wskazał, że planowana inwestycja polegać ma na budowie 2 hal usługowo-magazynowych wraz z zapleczem. Jednak już w kolejnym passusie wyjaśnił, iż w hali nr 1 w rzeczywistości odbywać się ma produkcja i obróbka precyzyjnych elementów stalowych i ich magazynowanie. Poprawnie zatem organ I instancji zakwalifikował inwestycję w wydanej przez siebie decyzji nie jako hale usługowo-magazynowe lecz jako hale produkcyjno-usługowo-magazynowe. Uczynił to jednak dopiero w trakcie redagowania ww. decyzji, całość natomiast postępowania, które uprzednio przeprowadził, wskazywała jako przedmiot inwestycji hale usługowo-magazynowe, bez jakiejkolwiek wzmianki o planowanej produkcji. Miało to miejsce nie tylko w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego lecz także w dalszej korespondencji organu, w tym w kierowanym do Referatu Ochrony Środowiska piśmie proszącym o informację czy inwestycja wymaga decyzji środowiskowej, w dokonanym na wniosek Burmistrza uzgodnieniu lokalizacji ze Starostą [...], a także uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg i Marszałkiem Województwa. Czynności te uznać należy tym samym za wadliwe. Do kwestii tych w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji nie odniósł się ani jednym słowem, stwierdzając jedynie w sposób ogólnikowy, iż "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Na podstawie ww. analizy stwierdzono, że spełnione są warunki umożliwiające wydanie niniejszej decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a następnie zacytował przywołany przepis. Także organ II instancji nie dostrzegł wskazanych wyżej uchybień w trakcie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, a odnosząc się do kwestii analizy ograniczył się do stwierdzenia, iż w aktach znajduje się stosowna analiza uwarunkowań przestrzennych, co jak wskazano powyżej w aktach przedłożonych Sądowi nie ma miejsca. Organ nie zaznaczył zresztą czy chodzi o "pełną" analizę czy też jej wyniki stanowiące załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium stwierdziło nadto, iż organ I instancji ustalił, że istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji, gdyż sąsiednie nieruchomości zabudowane są w sposób pozwalający na odniesienie przestrzenne dla projektowanego zamierzenia (zabudowa usługowa) działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; występuje zgodność z przepisami odrębnymi. Kolegium nie odniosło się natomiast do żadnych szczegółowych ustaleń, nie ustosunkowało się też, w pełni akceptując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, do odmienności dzielących obiekty usługowe wskazane w wynikach analizy i projektowaną halę mającą pełnić funkcję m.in. produkcyjną. Braki te i uchybienia uniemożliwiają Sądowi ocenę sposobu i motywów rozumowania orzekających w sprawie organów co powoduje konieczność wyeliminowania obydwu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W ramach ponownego postępowania organ usunie wskazane wyżej niejasności i braki, w zakresie podejmowanych czynności dochowa wymogów proceduralnych, a następnie wyda poprawną, należycie umotywowaną decyzję. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na wskazane wyżej luki i uchybienia, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących szczegółowych kwestii związanych z ochroną interesów osób trzecich Sąd wyjaśnia skarżącemu, że trafnie w tej mierze Kolegium wskazało, że kwestie te, wykraczające poza ogólne wymogi określone w pkt 1e decyzji pierwszoinstancyjnej, mogą być przedmiotem rozważań dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.