II SA/Gl 762/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego oddala skargę. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 3, art. 85a ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (j.t. Dz. U. 2014 r., poz. 1539 ze zm. – dalej u.o.z.z.), art. 23 ust. 1 lit a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi Dz. U. UE.L.2009.300.1 ze zm.) § 3 pkt 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 629) wymierzył F.H.U. "A", ul [...], D. karę pieniężną w wysokości 13.700 zł. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. otrzymał od Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. dokumentację dotyczącą transportu pochodnych ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 1 dokonanego przez podmiot F.H.U. "A" bez dokonania rejestracji. Ustalono, że przewoźnik ten nie figuruje w rejestrze podmiotów sektora utylizacyjnego w zakresie prowadzonej działalności. W tej sytuacji zasadnym jest nałożenie ma stronę kary pieniężnej, stosownie do treści art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik A. W. Podniósł, że na zleceniu transportowym otrzymanym od firmy spedycyjnej było zaznaczone, że przewożony ładunek jest towarem neutralnym. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w K. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że przedsiębiorca ten nie figuruje w rejestrze podmiotów sektora utylizacyjnego. Strona nie złożywszy przed dokonaniem przewozu w dniu [...]r. zgłoszenia rejestracyjnego dopuściła się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i wynikających z nich obowiązków. Strona we wniesionym odwołaniu nie zaprzecza temu obowiązkowi, jednakże uważa, iż była zwolniona z tej powinności, bowiem przewoziła towar neutralny. Okoliczność tą próbuje wykazać dołączoną do odwołania kserokopią zlecenia przewozu. Jak wynika ze złożonego w toku postępowania odwoławczego pisemnego oświadczenia z dnia [...] r. w ocenie strony ładunek neutralny to taki, który nie wymaga żadnego specjalnego dodatkowego pozwolenia. Argumentacja strony nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Dołączone do odwołania zlecenie przewozu nr [...] nie dotyczy bowiem usługi, która spowodowała wymierzenie przez organ kary. Jest to zupełnie inna trasa niż wynikająca z dokumentu handlowego (D. - B.). Nadto, nawet gdyby dokument dotyczył spornego transportu, to i tak nie miałoby to wpływu na ocenę postępowania strony. Podmiot bowiem nie może mocą cywilnoprawnych umów zwolnić się od obowiązku wynikającego z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji niedochowania wymogów strona nie powinna podejmować się wykonania usługi. Strona miała możliwość sprawdzenia, jaki towar ma zostać przewieziony, bowiem jednoznacznie wynika to z wystawionego przez nadawcę dokumentu handlowego (kategoria 1 - rubryka 1.31). Prawdziwość danych faktycznych uwidocznionych w części pierwszej dokumentu handlowego jego wystawca potwierdził złożonym oświadczeniem, co wynika z jego części II. Organ pierwszej instancji prawidłowo wymierzył karę w wysokości 13.700 zł. Kary przewidziane w ustawie oraz rozporządzeniu mają charakter sankcji administracyjnej, a obowiązek jej zastosowania wynika wprost z przepisów ustawy. Odpowiedzialność administracyjna opiera się na fakcie naruszenia przez sprawcę obowiązku prawnego, a dla wymierzenia kary wystarczy sam fakt stwierdzenia naruszenia obowiązujących przepisów. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik A. W. (co zostało doprecyzowane na rozprawie), wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. oraz w/w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w B., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ I i II instancji, na skutek niewywiązania się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a nadto na skutek błędnej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organy I i II instancji, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 85a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, poprzez obciążenie karą, w sytuacji nieponoszenia winy. W uzasadnieniu podano m. in., że w zleceniu transportowym otrzymanym od "B" sp. z o.o. w U. było zaznaczone, że przewożony ładunek jest ładunkiem neutralnym. Również "B" sp. z o.o. nie zostało poinformowane, że towar ma jakieś szczególne, czy niebezpieczne właściwości. Przewoźnik nie jest w stanie na miejscu stwierdzić, czy przewożony towar zawiera pochodne uboczne produktów pochodzenia zwierzęcego. Jeśli na zleceniu transportowym jest zapisane, że towar jest neutralny, to kierowca nie ma możliwości, ani też środków, aby stwierdzić, że w transporcie znajdują się produkty pochodzenia zwierzęcego, zwłaszcza w tak specyficznym ładunku, jaki był przewożony. Jeśli więc klient zatai fakt, że w transporcie znajdują się takie elementy, to przewoźnik nie ma możliwości, by to zbadać i musi polegać na oświadczeniach klienta. Trudno zatem obciążać karą za coś, za co przewoźnik nie ponosi winy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Podał, że wraz z wydaniem przesyłki przewoźnik, działający przez uprawnionego do przewozu kierowcę otrzymał dokument, z treści którego jednoznacznie wynikało, jakiego rodzaju towar ma być przewieziony. Przewoźnik jako profesjonalny podmiot gospodarczy nie może usprawiedliwiać się ani nieznajomością obowiązującego prawa ani niestarannością w podejmowanych czynnościach zawodowych i to bez względu na to, czy czynności te podejmuje osobiście, czy też przez osoby działające w jego imieniu np. pracowników. Strona miała możliwość sprawdzenia, jaki towar ma zostać przewieziony, bowiem jednoznacznie wynika to z wystawionego przez nadawcę dokumentu handlowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 pkt 1 lit o) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a lub art. 24 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, są określone we wskazanym rozporządzeniu, w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz w ustawie. Art. 23 ust. 1 lit a) Rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 stanowi, iż w celu rejestracji podmioty przed rozpoczęciem działalności, powiadamiają właściwy organ o wszystkich przedsiębiorstwach lub zakładach, które podlegają ich kontroli, które biorą udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Przy tym art. 3 pkt 11 rozporządzenia stwierdza, że "podmiot" oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników. W świetle art. 4 ust. 2 rozporządzenia na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty zapewniają zgodność produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych z wymogami rozporządzenia, mającymi zastosowanie do ich działalności. Z kolei art. 6 ust. 2 u.o.z.z. stanowi, że powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na planowane miejsce prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, na wniosek podmiotu zamierzającego prowadzić taką działalność, dokonuje rejestracji, o której mowa w ust. 1a pkt 1. Zgodnie z tym ostatnim przepisem podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po dokonaniu rejestracji podmiotu, przedsiębiorstwa lub zakładu, o której mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009. Wg art. 11 ust. 1. u.o.z.z. powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l, n, p oraz w art. 4 ust. 3, oraz przedsiębiorstw i zakładów zatwierdzonych lub warunkowo zatwierdzonych na podstawie art. 24 ust. 1 lub art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, na obszarze jego właściwości. Zgodnie z artykułem 21 ust. 1 rozporządzenia 1069/2009, podmioty gromadzą, określają i przewożą produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego bez nieuzasadnionej zwłoki, w warunkach, które zapobiegają powstaniu zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Istotne znaczenie ma również określenie kategorii produktów ubocznych, w świetle rozporządzenia 1069/2009. Pkt 29 preambuły stwierdza, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego i produkty pochodne należy sklasyfikować w trzech kategoriach, odpowiadających zagrożeniu dla zdrowia ludzi i zwierząt, na podstawie ocen ryzyka. Art. 8 rozporządzenia dookreśla m. in. materiał kategorii 1, do którego miało miejsce odniesienie wprost (podobnie jak do samego rozporządzenia 1069/2009) w "dokumencie handlowym" w niniejszej sprawie, wystawionym przez firmę M. T. w dniu [...] r., weryfikowanym przez Lekarza Weterynarii dodatkowo w dniu [...] r. (co wynika z pieczęci). W niniejszym przypadku ustalono zasadnie, że strona, poprzez niezłożenie przed dokonaniem przewozu w dniu [...] r. zgłoszenia rejestracyjnego dopuściła się naruszenia obowiązujących przepisów prawa i wynikających z nich obowiązków. W tej sytuacji zastosowanie musi znaleźć art. 85a ust. 1 u.o.z.z., zgodnie z którym, kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia, podlega karze pieniężnej. Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii albo graniczny lekarz weterynarii (art. 85b u.o.z.z.). Zasadnym jest uznanie, że ma to być lekarz weterynarii, który byłby właściwy do zarejestrowania takiego podmiotu, czyli powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności nadzorowanej (art. 6 ust. 2 u.o.z.z.), w tym przypadku Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. Dodać należy, że strona miała możliwość sprawdzenia, jaki towar ma zostać przewieziony, skoro jednoznacznie wynika to z wystawionego przez nadawcę ("C" w D.) dokumentu handlowego (rubryka I.31, zaznaczono oznaczenie kategorii pierwszej produktów, peletu z biomasy oraz wskazano łacińskie oznaczenia gatunków, np. "ovis", czyli owca). Nie ma znaczenia, że użyto m. in. sformułowań łacińskich, co nota bene przy oznaczaniu gatunków zwierząt nie jest rzadkością. Wyraźnie określono, że jest to pelet z biomasy i oznaczono konkretne gatunki, będące oznaczeniem towaru. Dokument ten wskazywał również nie tylko kategoryzację produktów, ale i numer rozporządzenia, czyli 1069/2009. Można było zatem – przy zachowaniu należytej staranności – zorientować się, jakie produkty mają być przewożone. W razie wątpliwości nie było przeszkód, by o to dopytać, a nie zasłaniać się niewiedzą, czy wprowadzeniem w błąd. Obowiązkiem przewoźnika jest wiedzieć, jaki towar przewozi i czy ma do tego uprawnienia, nawet jeśli czyni to poprzez zatrudnionych kierowców. Powinien tak zorganizować przewozy, by kierowcy w razie wątpliwości zgłaszali je i by dokonywano stosownych ustaleń. Dodatkowy dokument z firmy "B" sp. z o.o., na który powołuje się skarżąca, zawierał inne dane co do miejsca załadunku i rozładunku. Nawet, gdyby dokument ten dotyczył spornego transportu, to i tak nie miało by to wpływu na ocenę postępowania strony. Podmiot bowiem nie może mocą cywilnoprawnych umów zwolnić się z obowiązku wynikającego z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Jeśli skarżąca uważa, że przez firmę tą została wprowadzona w błąd, może swych roszczeń i odszkodowania dochodzić w drodze cywilnoprawnej. Nie ma to wpływu na obowiązek nałożenia przez organy kary pieniężnej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, nr 3, poz. 26) stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Z kolei, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A, 2009, nr 7, poz. 105), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest, według TK to, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga, może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, a ponadto jest stosowana automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma mieć przede wszystkim funkcję prewencyjną. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco - represyjny. W uzasadnieniu zaś wyroku w dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 (OTK-A, 2008 nr 2, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Zatem argumentacja skargi umniejszająca niejako "winę" za zaistniałe zdarzenie nie może zostać uwzględniona. Również i wysokość kary wynika z przepisów, czyli rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi. Za tego rodzaju czyn przewidziano karę 13.700 zł, jako że masa przewożonych produktów przekraczała 1000 kg (§3 pkt 1 lit a w/w rozporządzenia). Organy nie naruszyły zatem, ani przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ani też prawa materialnego. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.