II SA/Gl 763/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. "[...]" Spółka z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy Z. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na cyt. "wydobywaniu gazu ziemnego w obszarze "[...]" udokumentowanego w ilości [...] min m3 w kat. [...] i przyjętego do zasobów kopalin zawiadomieniem Ministra Środowiska z dnia [...] r. znak: [...]". Strona wskazała, iż decyzja, o której mowa powyżej, jest jej niezbędna w celu wystąpienia do Ministra Środowiska o zmianę koncesji łącznej nr [...] na rozpoznawanie i wydobywanie metanu z pokładów węgla kamiennego w zakresie wydobywania gazu ziemnego, którego wydobycie obciążone jest opłatą eksploatacyjną. Do wniosku strona dołączyła informację o planowanym przedsięwzięciu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z., działając jako organ I instancji, odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu gazu ziemnego w obszarze "[...]" (określanego też w przedłożonych Sądowi aktach sprawy zamiennie jako "[...]") z uwagi na stwierdzenie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] oraz obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia [...] r. o sprostowaniu błędu, ogłoszonym w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rady Gminy Z. odstąpiono od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego wyznaczonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] r. Nr [...] - [...] dla metanu ze złoża "[...]". W odniesieniu do środowiska naturalnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono na terenach byłego obszaru górniczego zlikwidowanej KWK "[...]" rozpoznanie złóż metanu i jego wydobycie. Wszelka działalność górnicza wykraczająca poza ramy rozpoznawania i wydobycia metanu, wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w części, która jest bezpośrednią konsekwencją zamiaru prowadzenia działalności górniczej, a koszty sporządzenia zmiany i skutków jego uchwalenia poniesie przedsiębiorca. Ponadto planowany otwór "[...]" [...] zlokalizowany jest w obrębie jednostki strukturalnej [...] o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska, przeznaczone zgodnie z przebiegiem granicy polno-leśnej do zalesienia. Dla terenów objętych tą jednostką ustalono zakaz wprowadzania nowego zainwestowania oraz zakaz prowadzenia działalności niezgodnej z aktualnym przeznaczeniem terenów. Nadto w stosunku do obszaru położonego na terenie gminy H., w planie zagospodarowania przestrzennego wsi P. wprowadzono zakaz tworzenia obszarów górniczych oraz terenów górniczych dla podziemnej eksploatacji kopalin oraz wydobywania kopalin systemem podziemnym. Organ I instancji wskazał też, iż wydobywanie gazu ziemnego, który zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, zaliczony został jako odrębna kopalina podstawowa wymagająca nowej koncesji, stanowi odrębne przedsięwzięcie, które nie zostało ujęte w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. Od decyzji tej "[...]" Spółka z o.o. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona podniosła m.in., iż prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu metanu z pokładów węgla w oparciu o udzieloną przez Ministra Środowiska koncesję łączną ustalającą szczegółowe warunki wydobywania metanu ze złoża "[...]". Spółka udokumentowała kopalinę gaz ziemny w złożu metanu "[...]" w przyjętym bez zastrzeżeń przez Ministra Środowiska dodatku nr 1 do dokumentacji złoża zawierającym na dzień [...] r. stan geologicznych zasobów bilansowych. W związku z faktem udokumentowania w złożu metanu "[...]" dodatkowo kopaliny gaz ziemny, "[...]" Sp.z o.o. w oparciu o ustawę Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawę Prawo ochrony środowiska podjęła działania zmierzające do rozszerzenia wydobywania metanu ze złoża "[...]" o wydobywanie gazu ziemnego. Spółka wyjaśniła, że wydobywanie gazu ziemnego stanowi w istocie wydobywanie złoża metanu "[...]", co w pełni odpowiada zapisom w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. Wobec powyższego wydana przez organ I instancji decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, cyt. "niekonstruktywna" oraz szkodliwa społecznie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. 2006, Nr 129, poz.902 z późn. zm, zwanej dalej: p.o.ś.). Do podjętego przez Wójta Gminy Z. rozstrzygnięcia i zawartych w odwołaniu zarzutów strony organ ustosunkował się natomiast jednym jedynie zdaniem wyjaśniającym, iż także w jego opinii wydobywanie gazu ziemnego nie jest tożsame z wydobywaniem metanu. Pismem z dnia [...] r. "[...]" Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja polegająca na wydobywaniu gazu ziemnego w obszarze "[...]" jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. oraz błędną wykładnię pojęcia "gaz ziemny" przez przyjęcie, że rozpoznawanie złóż metanu i jego wydobycie nie stanowi rozpoznawania i wydobycia gazu ziemnego; - naruszenie art. 48 pkt. 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydobywania kopalin ze złóż z właściwym organem koncesyjnym; - naruszenie art. 48 ustawy z 4 lutego z 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze poprzez nieuwzględnienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego udokumentowanej kopaliny - gaz ziemny w warstwach dębowieckich w złożu metanu "[...]", zgodnie z zawiadomieniem przez Ministra Środowiska - pismo [...] z dnia [...]r. o przyjęciu bez zastrzeżeń dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża metanu [...] - dotyczącego gazu ziemnego, zawierającego ustalony na dzień [...]r. stan geologicznych zasobów bilansowych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane przez Wójta Gminy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Przypomnieć nadto należy, iż zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji w wystarczającym zakresie nie dochował. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, iż przedmiotem głównej kontrowersji pomiędzy organem I instancji a skarżącą Spółką były kwestie terminologiczne. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego wskazanie w planie miejscowym, iż na terenie byłej kopalni dopuszczalne jest rozpoznanie i wydobycie metanu nie obejmuje bowiem planowanego przez skarżącą Spółkę rozpoznania i wydobycia gazu ziemnego. Jako dowód organ I instancji podaje fakt konieczności ubiegania się przez skarżąca o koncesję na wydobycie gazu ziemnego pomimo posiadanej koncesji na wydobycie metanu. Zdaniem natomiast skarżącej Spółki wydobycie metanu z terenu byłej kopalni tożsame jest z eksploatacją znajdującego się na tym samym terenie wysokometanowego złoża gazu ziemnego. Określenie "rozpoznanie i wydobycie metanu" zdaniem skarżącej obejmuje zatem także eksploatację złoża gazu ziemnego, a tym samym oparta na rzekomej sprzeczności planowanej działalności z planem miejscowym odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bezzasadna. Pomimo treści art. 107 § 3 k.p.a. do wskazanej wyżej kontrowersji organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji jedynie jednym ogólnikowym zdaniem cyt. "W ocenie Kolegium wydobywanie gazu ziemnego nie jest bowiem tożsame z wydobywaniem metanu choćby dlatego, że wymaga uzyskania odrębnej koncesji", nie wskazując na poparcie swej tezy żadnych merytorycznych argumentów. Z akt nie wynika także by w trakcie postępowania odwoławczego prowadził jakiekolwiek w tej mierze ustalenia, co uniemożliwia kontrolę i ocenę jego rozumowania a także przyjętych przezeń w tej mierze wniosków. Kwestia, o której mowa jest kluczowa w sprawie, w myśl bowiem art. 56 p.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Notabene wskazać w tym miejscu należy, iż w terminologii naukowo-technicznej nie ulega wątpliwości, iż pojęcie wydobycia stanowiącego gaz kopalniany metanu w żadnej mierze nie jest tożsame z wydobyciem kopaliny gaz ziemny, w skład której wchodzi nie tylko metan lecz także jego homologi (etan, propan, butany), jak również domieszki i zanieczyszczenia. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak czy Rada Gminy uchwalając plan miejscowy istotnie posłużyła się językiem naukowo-technicznym, ograniczając dopuszczalność eksploatacji zasobów na terenie byłej Kopalni "[...]" jedynie do gazu kopalnianego czy też w istocie posłużyła się językiem potocznym i chodziło jej o umożliwienie eksploatacji wszystkich zasobów metanu, niezależnie od ich charakteru i usytuowania. Skarżąca Spółka stwierdza wprawdzie w skardze, iż złoża gazu ziemnego nie uwzględniono w planie miejscowym, rozpatrujący odwołanie organ winien jednak w tej materii dokonać własnych, jednoznacznych, ustaleń. Kwestia ta, zdaniem Składu Orzekającego, wymaga zbadania przez organ drugoinstancyjny całości nie dołączonej do akt sprawy dokumentacji planistycznej jak również w razie konieczności poczynienia innych niezbędnych ustaleń w tym oceny czy istotnie złoże, jak twierdzi skarżąca, znajduje się na tym samym terenie co wydobywany gaz kopalniany i czy w całości objęte jest jedynie stanowiącym przedmiot kontrowersji zapisem planu, czy też także przytaczanymi przez organ I instancji zapisami dotyczącymi innych terenów (kwestia ta w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie jawi się klarownie). Ustalenia te zezwolą organowi II instancji na jednoznaczną ocenę, czy odmawiając wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ I instancji postąpił słusznie albowiem ewentualne dopuszczenie przedmiotowego przedsięwzięcia musiało by wymagać uprzedniej zmiany zapisów planu miejscowego czy też rozumowanie organu I instancji oparte było na błędnych przesłankach. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną. W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne, tym razem należycie umotywowane, rozstrzygnięcie. Sąd nie ustosunkowuje się natomiast do zgłoszonego przez skarżącą w skardze zarzutu co do treści planu miejscowego albowiem kwestia ta wykracza poza przedmiot rozpoznawanej obecnie sprawy. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,