II SA/Gl 764/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. i S.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżące K. M. i S. W. wystąpiły do Starostwa Powiatowego w C. o skorygowanie błędu na mapie, na której według ich oceny, zamieniono numery sąsiadujących ze sobą działek [...] i [...]. Na dowód powyższego dołączyły do wniosku postanowienie Sądu Powiatowego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia własności przez zasiedzenie przez J. N. działki nr [...]. Nieruchomość przedstawiona została na planie wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej Prezydium PRN we W. dnia [...] r. za numerem [...]. Decyzją z dnia [...] r. Starosta C. działając w oparciu o art. 7d i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38,poz. 454) oraz art. 104 kpa odmówił skorygowania numeracji działek na mapie ewidencji gruntów obrębu [...] Gm. L., polegającej na wpisaniu numeru działki [...] w miejsce dotychczasowego numeru [...], a numeru [...] w miejsce dotychczasowego numeru [...] zgodnie z faktycznym użytkowaniem działek. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, iż podczas zakładania ewidencji gruntów obrębu [...], wzdłuż drogi publicznej [...], licząc od drogi gospodarczej [...], zamierzono i ujawniono na mapie ewidencji gruntów oraz w rejestrze kolejno następujące działki: [...],[...],[...]. Identyczny stan numeracji i kolejności działek przedstawiony został przez biegłego sądowego do sprawy sądowej sygn. akt [...] o zasiedzenie. Operat z tego opracowania zarejestrowany został w dniu [...] r. w składnicy geodezyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. za numerem sprawy [...]. Dalej organ wskazał, iż w operacie tym znajduje się oryginalna mapka (plan), na którą powołał się sąd w orzeczeniu o zasiedzeniu nieruchomości. Na przedmiotowym planie działka nr [...] o pow. [...] ha zlokalizowana jest pomiędzy działkami [...] i [...]. Na działkę nr [...] tytuł własności uzyskał J. N. na mocy postanowienia Sądu Powiatowego we W. sygn. akt [...] z dnia [...] r. Według tego samego stanu założona została księga wieczysta KW [...], a obecnymi właścicielkami są skarżące. W następnej kolejności organ podniósł, iż zgodnie ze stanem wykazanym w ewidencji gruntów K. G. założyła w [...] r. księgę wieczystą KW [...] na działki nr [...] i [...]. Faktyczne użytkowanie działek oraz uzyskiwane pozwolenie na budowę potwierdzają, że pierwszą działkę od strony drogi gospodarczej [...] użytkują siostry K. M. i S. W. Jest to działka zabudowana, oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. [...] ha. Zgodnie z prawomocnym tytułem własności orzeczonym przez sąd w [...] r. skarżące są współwłaścicielkami działki nr [...] o pow. [...] ha a nie działki [...], którą faktycznie użytkują. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż nie ma podstaw do skorygowania błędu na mapie w zakresie numeracji działek. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż działki mają różne powierzchnie. Dokonanie zmiany byłoby w tym przypadku ingerencją w wydane postanowienie o zasiedzeniu, do czego organ prowadzący ewidencję gruntów nie ma uprawnień. Ewidencja to rejestr, w którym się nie orzeka o stanach prawnych czy faktycznych, tylko się rejestruje. Podobna sytuacja występuje w przypadku K. G., która w [...] r. otrzymała pozwolenie na budowę na działce zlokalizowanej w miejscu działki nr [...], której nie była właścicielką. Odwołanie od powyższej decyzji skarżące złożyły pismami z dnia [...]r. oraz [...] r., podważając prawidłowość przeprowadzonego postępowania i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i realizację żądania będącego przedmiotem niniejszego postępowania tj. skorygowania błędu na mapie polegającego na zmianie naniesienia działki nr [...] i nr [...] zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego. Skarżące wskazały, iż ich sąsiadem od wschodu nie była nigdy i nie jest droga, ale działka A. P. i R. M. Droga jest kilkanaście działek dalej w kierunku wsi B. Jest tam od ponad [...] lat. Oddziela ona pole dziedzica od pól innych ludzi. Nadto podniosły, iż wyciąg z rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z lat [...] wyraźnie wskazuje J. N. jako władającego m.in. działką nr [...] o pow. [...] ha. Powołały się przy tym na przepisy m.in. art. 2, 4, 7, ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Dodatkowo skarżące podniosły zarzut nieuwzględnienia w postępowaniu dostarczonych przez nie dokumentów z akt sądowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podtrzymał twierdzenia podnoszone przez organ pierwszej instancji dodając, iż obecnie działką nr [...] włada J. S., albowiem nabyła ją umową darowizny od K. G. Wskazał nadto, iż uregulowanie kwestii niezgodnego ze stanem ewidencyjnym i prawnym użytkowania przedmiotowych działek, potwierdzonym zresztą przez strony postępowania, może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego, bądź zawarciem przez właścicieli gruntów dobrowolnej umowy notarialnej o zamianie. Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia przez organ dokumentów skarżących organ wskazał, iż dostarczone dokumenty nie mogły stanowić dowodu w sprawie, albowiem na ich podstawie może orzekać wyłącznie sąd. Dopiero prawomocne orzeczenie sądowe może być podstawą zmian w ewidencji. Dodał, iż nieprawidłowości będące przedmiotem niniejszego postępowania nie wynikają z błędnej dokumentacji ewidencyjnej prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w C., tylko z błędnych ustaleń dokonanych do uregulowania własności przedmiotowych gruntów, zarówno do zasiedzenia nieruchomości J. N., jak i do uwłaszczenia K. G. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące zaskarżyły w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 roku uczestniczka postępowania J. S. poparła stanowisko skarżących, przyznając podnoszone przez nie okoliczności faktyczne sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia organów obu instancji nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnień kontrolowanych postanowień, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W szczególności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyklucza w sposób jednoznaczny twierdzeń skarżących i uczestniczki postępowania, które w istocie sprowadzają się do zarzutu omyłkowego oznaczenia spornych działek w ewidencji gruntów poprzez zamianę numerów działek [...] i [...]. Organy ewidencyjne obu instancji oparły się wyłącznie na dokumentach obrazujących aktualne wpisy w ewidencji gruntów. Tymczasem zgodnie z § 35 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, źródłami danych ewidencyjnych są także dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby. Takimi danymi w niniejszej sprawie są dane znajdujące się w dokumentach, które stanowiły materiał dowodowy w sprawie o zasiedzenie działki nr [...]. Jakkolwiek dokumenty te nie stanowią bezpośrednio podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, to jednak w ocenie Sądu wskazują na możliwość omyłkowego oznaczenia numeracji działek już w momencie zakładania ewidencji. Organy bezkrytycznie natomiast przyjęły, że mapa sporządzona w [...] roku na potrzeby założenia ewidencji była mapą odzwierciedlającą rzeczywisty stan działek. Organy ewidencyjne nie ustosunkowały się ponadto do zarzutu skarżących odnośnie powierzchni spornych działek. Z oświadczeń skarżących składanych w toku postępowania wynika, że w wyniku dokonanego podziału większej nieruchomości powstały działki o numerach [...],[...] i [...]. Z danych obecnie figurujących w ewidencji wynika, że działka oznaczona numerem [...] ma powierzchnię [...] ha natomiast działka oznaczona numerem [...] – [...] ha. Tymczasem z porównania szkiców i map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka oznaczona obecnie numerem [...] może być większa od działki oznaczonej numerem [...] (vide: szkice graniczne z roku [...]). Gdyby tak było w istocie, to potwierdzałoby to twierdzenie skarżących, iż działka oznaczona obecnie numerem [...] jest większa od działki oznaczonej numerem [...], a to z kolei stanowiłoby dowód na omyłkowe oznaczenie nieruchomości. Za powyższym tokiem dowodzenia przemawia również i to, że figurująca w ewidencji numeracja nie odpowiada zasadom numeracji działek. Jak oświadczyła na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego działki powstałe w wyniku podziału numerowane są narastająco od strony północno-zachodniej w kierunku wschodnim na danym arkuszu mapy. Obecnie taka zasada wynika z instrukcji technicznej wprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. (Dz.U. Nr 30, poz. 297). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wręcz odwrotnym układem numeracji działek, co również nie zostało przez organy wyjaśnione w toku postępowania. Jednym z podstawowych zadań administracji geodezyjnej jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Potwierdzenie takiego stanu nie może jednak się ograniczyć do samego stwierdzenia zgodności w sytuacji, kiedy strona podważa dane wynikające z owego materiału źródłowego. Postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie winno w sposób wszechstronny wyjaśnić te wątpliwości. W niniejszej sprawie szczegółowej analizie organu winna podlegać procedura założenia ewidencji, a w szczególności zgodność danych podczas jej zakładania z materiałem pochodzącym z okresu wcześniejszego. Z akt sprawy nie wynika bowiem jak doszło do powstania spornych działek, ani też od kiedy działki te posiadają obecną numerację. W ocenie Sądu wyjaśnienie tych kwestii może się przyczynić bądź to do utrzymania obecnego stanowiska organów, bądź też do przyznania, że doszło do omyłki podczas zakładania ewidencji. Dla prawidłowego przebiegu postępowania wydaje się niezbędnym przeprowadzenie w pierwszej kolejności pomiarów w terenie. Sama ta czynność może bowiem wykazać, czy skarżące mają rację w kwestii powierzchni spornych działek. Gdyby się bowiem okazało, że działka oznaczona numerem [...] ma inną powierzchnię, aniżeli widniejąca w ewidencji gruntów, to już sama ta okoliczność wymuszałaby dokonanie aktualizacji ewidencji. W takiej sytuacji do rozważenia przez organ pierwszej instancji byłoby wszczęcie procedury modernizacyjnej, o której mowa w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy winny mieć również na uwadze to, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony. To z kolei oznacza, że w sytuacji, kiedy brak będzie podstawy do ponoszenia kosztów tego postępowania przez organ, zastosowanie znajdzie art. 262 kpa. Zresztą z dotychczasowych oświadczeń skarżących wynika ich gotowość do poniesienia kosztów postępowania. W przeciwieństwie do ogólnych przepisów procedury administracyjnej dotyczących decyzji i postanowień, przepisy prawa nie przewidują możliwości sprostowania omyłki w ewidencji gruntów. Taka sytuacja powoduje, że w przypadku zaistnienia takiej omyłki konieczne jest przeprowadzenie procedury zmierzającej do wprowadzenia zmian w ewidencji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Aby jednak móc takie zmiany wprowadzić, to jak już wyżej wykazano, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy do takiej omyłki doszło, czy też nie. Wobec wykazanych wyżej uchybień, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia sprawy w znacznej części organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżących winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem nie miał dostatecznych podstaw do rozpoznania sprawy co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie, którego skarżące nie złożyły pomimo prawidłowego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.).