II SA/Gl 765/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Sp.z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]/[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 30 ust. 6 pkt. 1, art. 80 ust. 1 pkt. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót związanych z instalacją urządzenia reklamowego w K. przy ul. A/B, na terenie będącym własnością Gminy K., których inwestorem była "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.. W uzasadnieniu podkreślono, że zgłoszenie dotyczy budowy i wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie wniosła "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pismem z dnia [...] 2004r., w którym powołano przepisy ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz podkreślono, że pozwolenie na budowę wymaga wyłącznie instalowania reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. o nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że każda decyzja wydawana przez organ administracji powinna odpowiadać wymaganiom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast we wniesionym sprzeciwie Prezydent Miasta K. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "zgłoszenie dotyczy budowy i wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Zdaniem organu odwoławczego takie uzasadnienie stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż nawet nie podjęto próby wyjaśnienia rodzaju podjętego rozstrzygnięcia oraz okoliczności sprawy. W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania. Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca Spółka, która w dniu [...] 2004r. wniosła skargę do Sądu kwestionując prawidłowość i zasadność obu decyzji. Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył art. 28 pkt. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt. 9 oraz art. 30 ust. 1 pkt. 2 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a Wojewoda [...] stwierdzając naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego naruszył przepisy art. 35, art. 36 i art. 37 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej przedstawiła pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2005r. o nie wnoszeniu sprzeciwu do zgłoszenia budowy wolnostojącego nośnika reklamowego oraz decyzję tegoż organu z dnia [...]r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ustawienia podświetlanego nośnika reklamowego przy ul. A / B w K. jako niepodlegającego pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. z 2002 nr 153, poz.1269 ze zm./ sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie należy dokonać analizy wprowadzonej do ustawy Prawo budowlane instytucji zgłoszenia zamiaru budowy określonych rodzajów inwestycji budowlanych i wynikających stąd skutków prawnych dla oceny specyfiki postępowania administracyjnego toczącego się w wyniku dokonanego zgłoszenia. Postępowanie w sprawie zgłoszenia prowadzone jest w wyniku dokonanej przez inwestora czynności, której efektem jest w zależności od tego czy zostanie wniesiony sprzeciw czy też nie (milczenie organu) dopuszczalność przystąpienia do realizacji inwestycji. Sprzeciw bowiem wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Niewniesienie zaś sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zatem wyłącznie dokonanie zgłoszenia - zgodnie z art. 30 prawa budowlanego - właściwemu organowi administracji i brak w terminie 30 dni sprzeciwu tego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej budowy. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora, a wykonane roboty mają charakter legalny. Natomiast zrealizowanie robót przed upływem 30-dniowego terminu i w przypadku wniesienia przez organ sprzeciwu skutkuje, że wykonane roboty są samowolą budowlana ze wszystkimi z tego wynikającymi konsekwencjami. Podkreślić jednak należy, że powyższe zgłoszenie jako czynność procesowa inicjująca to szczególne postępowanie administracyjne uzależniona jest od jednoznacznego ustalenia czy planowana inwestycja podlega tej właśnie instytucji prawnej czy też wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Natomiast art. 29 ust. 2 pkt. 6 obejmuje roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z powyższej normy wynika zatem, że roboty wymagające pozwolenia na budowę to instalowanie tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Natomiast w rozpatrywanej sprawy planowana reklama miała być zlokalizowana w terenie zabudowanym u zbiegu ulic A i ul. B, na terenie należącym do Gminy K.. Zatem bezsprzecznie jej zainstalowanie mieściło się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego i podlegało zgłoszeniu, a nie pozwoleniu na budowę. Zatem w tym zakresie decyzja Prezydenta Miasta K. jako niezasadna powinna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego i dlatego słusznym było uchylenie jej przez Wojewodę [...]. Jednakże w ocenie Sądu nieuzasadnione było przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawowy argument wskazano bowiem brak przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Również interpretacja przepisów i odmienne od pierwszoinstancyjnego zakwalifikowanie planowanych robót w żaden sposób nie przekracza kompetencji organu odwoławczego do zreformowania wydanej przez Prezydenta Miasta K. decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażono pogląd, że jeżeli organ administracji działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I-szej instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 kpa ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Zadaniem bowiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie przeprowadza on jednak ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne ( vide: wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00). Dodatkowe postępowanie dowodowe jest przeprowadzane w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części rozpatrywanej sprawy. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania ( vide: wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96). Jedynie przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Natomiast odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, organ odwoławczy powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 i wskazać konkretne okoliczności wymagające wyjaśnienia. Ogólnikowe stwierdzenia braku przekonywującego uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz konieczność starannego wyjaśnienia sprawy bez jednoczesnego sprecyzowania przedmiotu, zakresu, okoliczności wymagających ustalenia stanowi naruszenie kasacyjnego uprawnienia organu odwoławczego i powoduje niepotrzebne, niczymi nieuzasadnione przedłużenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazać nadto należy, że w aktach znajduje się obszerna dokumentacja mapowa, fotograficzna wraz z projektem dotyczącym konstrukcji i instalacji elektrycznej planowanej reklamy; również w piśmie z dnia [...] 2003r. Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., którego dyrektor wykonuje zadania zarządcy dróg publicznych, pozytywnie zaopiniowano lokalizację obiektu reklamowego przy ul. A. Tym bardziej więc nie wiadomo na czym miałyby polegać ponowne czynności wyjaśniające organu I instancji, z powodu których nastąpiło przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazane uchybienia wyczerpują przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie takie stanowi przede wszystkim naruszenie treści art. 136 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wyżej omówionych uwarunkowań. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekał, stosownie do postanowień art. 209 wyżej wymienionej ustawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit., " c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję.