II SA/Gl 765/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewody kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. L. i Z. K. zwrócili się do Starosty Z. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w N. na działce nr [...],[...],[...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Z. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem z miejscowego planu zagospodarowania Gminy M. działki o nr ewid. [...],[...],[...] zlokalizowane są w jednostce strukturalnej o symbolu "MN" - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową i letniskową (istniejącą). Jednakowoż powyższe nieruchomości objęte są strefą wolną od zabudowy 15 m od linii brzegowej potoku "W 15" natomiast przedłożony projekt zakłada lokalizację w odległości 9 m od linii brzegowej, a więc sprzecznie z planem miejscowym. Dodatkowo organ I instancji zauważył, że próba jakiejkolwiek innej lokalizacji przedmiotowego budynku nie jest możliwa, ze względu na wymóg strefy jak też warunki techniczne. Decyzja wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Z. K. wniósł odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] r. uzyskał on bowiem decyzję Wójta Gminy M. nr [...] ustalającą warunki zabudowy terenu dla budowy budynku mieszkalnego i linię rozgraniczenia MZ-1, którą przedstawiony do zatwierdzenia projekt obejmuje. Do tego czasu strona prowadziła prace zabezpieczające brzegi potoku. W dniu [...] r. Z. K. otrzymał kolejną decyzję Wójta Gminy M. [...] o ustaleniu warunku zabudowy i ponownie wykreślono na niej linię rozgraniczenia MZ-1. Doprowadził wówczas na działkę energię elektryczną, utwardził betonowymi płytami drogowymi drogę gminną, ogrodził nieruchomość, obsadził zielenią i drzewami. Następnie zlecił wykonanie projektu domu i projektu zagospodarowania działek i wystąpił do Starosty Z. o wydanie zezwolenia na budowę, dołączając odpowiednie uzgodnienia, w tym uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej (RZGW) - prawnym i jedynym organem do decydowania o zbliżeniu do spornego cieku wodnego - zezwalające na zbliżenie zabudowy do umocnionego koryta potoku, oddzielonego od planowanej inwestycji asfaltową drogą gminną. Polemizując z tezami zawartymi w uzasadnieniu decyzji inwestor podniósł też, iż jego zdaniem błędnie odczytano strefę wodną od zabudowy, wymierzając linijką 9 m, ponieważ jest to podana na projekcie zagospodarowania działki odległość planowanego budynku od asfaltowej drogi gminnej przecinającej działkę, a nie od linii brzegowej. Nadto przywołano w decyzji art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zapominając o ust. 3 tegoż artykułu stanowiącym, iż w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a dopiero po bezskutecznym terminie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i odmowie pozwolenia na budowę. Do odwołania Z. K. dołączył przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a także pismo Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. opiniujące pozytywnie proponowaną lokalizację budynku oraz zbiornika na nieczystości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż ponownie rozpatrzył wniosek inwestora i ustalił, że działki, na których wnioskodawca zamierza zlokalizować budynek mieszkalny usytuowane są w terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla części sołectwa N. zatwierdzonym uchwałą nr [...] przez Radę Gminy w M. w dniu [...] roku, oznaczony jest symbolem N1.61 MN i przeznaczony jest pod "zabudowę mieszkaniową, zagrodową i letniskową (istniejącą)". Po obu stronach potoku płynącego przez teren jednostki N1.61 MN wyznaczono w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego strefę ekologiczną (W-15) wolną od zabudowy pasem szerokości 15 m licząc od linii brzegowej potoku. W obszarze tej strefy zaprojektowano wnioskowany budynek mieszkalny Skarżącego. Powyższe ustalenia pozwalają, zdaniem organu II instancji, stwierdzić, że Starosta Z. działając w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane słusznie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego lokalizacja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji ustosunkował się nadto do twierdzeń Z. K. podając m.in., że wydane przez Wójta Gminy w M. decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z lat [...] i [...] utraciły swoją ważność po okresie jednego roku od dnia ich wydania, natomiast pismo Wójta Gminy w M. z [...] roku nie jest decyzją lecz informacją o przeznaczeniu wnioskowanego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Pismem z dnia [...] r. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej jej decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając podjętym rozstrzygnięciom naruszenie zarówno przepisów postępowania jak też prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej pozytywnie zaopiniował i wyraził zgodę na lokalizację planowanego budynku częściowo w strefie ochrony wód, a w konsekwencji przepisy prawa zostały zachowane. Nadto wskazał, że na innych działkach wydano zezwolenia na budowę w odległości 5m i mniejszej od krawędzi potoku np. na działce [...],[...],[...]. Po raz kolejny podniósł też, że nie zaproponowano mu możliwości odmiennego usytuowania budynku lecz stwierdzono "iż próba jakiejkolwiek innej lokalizacji budynku nie jest możliwa". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący powiadomił Sąd, że cyt. "dotarł" do pełnej wersji uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla części sołectwa N. i stwierdził, że przyjęte przez orzekające w sprawie organy brzmienie przepisów jest sprzeczne z rzeczywistą treścią planu. Uchwała w rozdziale 4 "Ustalenia strefowe planu" - w paragrafie 11, ustęp 5 stanowi bowiem, iż "zmniejszenie lub likwidacja strefy może nastąpić po uzgodnieniu z odpowiednimi instytucjami i organami". W konsekwencji, zdaniem skarżącego dołączone do projektu zagospodarowania działek nr [...],[...],[...] położonych w N. uzgodnienie z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K., zarząd Zlewni [...] i [...] z siedzibą w Z. powoduje, że budowa domu na tych działkach jest zgodna z zapisami uchwały Rady Gminy M. Z kolei pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący poinformował, że w oczekiwaniu na rozprawę wniósł do Starosty Z. o wznowienie postępowania administracyjnego. Dołączył do pisma postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] wznawiające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy wnioskowanego budynku wobec cyt. "istnienia nowych okoliczności nieznanych Staroście w dniu wydania decyzji", a także decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. W decyzji tej Starosta wskazał, że wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę albowiem dokumentacja, na podstawie której decyzja została wydana, obejmowała jedynie niepełny wypis z planu, nie zawierający wskazywanego obecnie przez inwestora rozdziału. Organ I instancji podniósł, że pomimo to nie może uchylić swej ówczesnej decyzji ponieważ radca prawny Urzędu wydał opinię, iż niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania wznowieniowego po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte, z przyczyn wprawdzie odmiennych niż wskazane w skardze, uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, obie podlegające kontroli decyzje naruszają nadto wskazane niżej przepisy prawa materialnego. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż prowadzące postępowanie organy przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli projektu budowlanego nie dochowały, w sposób ewidentny naruszając wskazane wyżej powinności. Jak bowiem wynika z akt sprawy zarówno organ I jak też II instancji orzekły o niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż w rzeczywistości tekstem i rysunkiem planu nie dysponowały a dokonane ustalenia oparły jedynie na wypisie pomijającym istotne zawarte w uchwale postanowienia. Fakt ten jednoznacznie przyznał Starosta Z. w decyzji wydanej w trakcie postępowania wznowieniowego stwierdzając, iż dokumentacja na której się oparł zawierała jedynie niekompletny wypis. W rzeczywistości natomiast, wbrew tezom zawartym w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji organów I i II instancji uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bezwzględnego wymogu zachowania 15-metrowej strefy wolnej od zabudowy od linii brzegowej potoku. W myśl bowiem § 11 ust. 15 planu dopuszczalne jest bowiem zmniejszenie lub likwidacja strefy po uzgodnieniu z odpowiednimi instytucjami i organami. W konsekwencji orzekające w sprawie organy winny były, czego nie uczyniły, rozważyć wniosek inwestorów z uwzględnieniem przywołanego ustalenia planu w kontekście przedłożonego przez skarżącego pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r., pozytywnie opiniującego proponowaną lokalizację budynku W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz wskazane wyżej przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowią one bowiem rozstrzygnięcia przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich wskazanych wyżej istotnych w sprawie okoliczności. Jednocześnie Sąd podkreśla, że w wyroku nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego rozstrzygnięć zapadłych po wniesieniu do tut. Sądu skargi albowiem nie było to niezbędne do załatwienia podlegającej kontroli sądowej sprawy (art. 135 p.p.s.a.). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.