II SA/Gl 766/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant ref. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 09 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta D.G. – na wniosek J. i J. G. – w dniu [...]r. wydał na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80/03, poz. 717/ decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...], położoną przy ul. [...] na działce nr [...] przy ul. [...]. W decyzji określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego uznając, że analiza obszaru, rodzaj i charakterystyka wnioskowanej inwestycji potwierdzają możliwość kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników oraz zagospodarowania terenu – bez konieczności szczegółowych ustaleń, o których mowa w § 1 rozporządzenia MI z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. nr 164/03, poz. 1588/; określono obowiązującą linię nowej zabudowy; geometrii dachu; wysokość kalenicy; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy; nakazano nadto wykonać na etapie projektowania analizę graficzną zacienienia, a także wskazano na konieczność poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie objętym art. 5 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r. W motywach organ podał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a pozytywne ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1. W sprawie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono granice obszaru wokół działki i przeprowadzono analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 – 5 ustawy z 27.03.2003 r. z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy /.../. Uzasadniając realizację rozbudowy budynku nr [...] w granicy z działką nr [...] organ orzekający odwołał się do charakterystyki zabudowy występującej na terenie analizowanym, a mianowicie usytuowania większości budynków w granicach działek w tym budynku nr [...]. Za dopuszczeniem rozbudowy w granicy – pomimo wniesionych zastrzeżeń przez właścicieli działki nr [...] – przemawia pozytywny wpływ takiej lokalizacji na kształtowanie ładu przestrzennego ze względu na wyrównanie wschodniej linii zabudowy na działkach nr [...] i nr [...]. Rozbudowa budynku nr [...] w odległości 3 m od granicy działki nr [...] nie byłaby uzasadniona ze względu na usytuowanie istniejącej jego części w granicy z w/w działką, a ponadto zaburzyłaby układ funkcjonalny działki nr [...]. Nie narusza to interesów właścicieli działki nr [...], która jest działką zagospodarowaną, a sposób jej zagospodarowania oraz ustalone gabaryty nowej zabudowy zapewniają ochronę interesów osób trzecich. Odwołania od powyższej decyzji złożyli A.S. oraz J.O. – współwłaściciele działki nr [...] położonej przy ul. [...]. W odwołaniach kwestionowali dopuszczenie rozbudowy budynku inwestorów na działce nr[...] w granicy z ich działką nr [...]. Twierdzili, że rozbudowa budynku inwestorów w granicy z działką stanowiącą ich własność stanowi naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. /Dz.U. nr 75, poz. 690/, a mianowicie § 12 ust. 3 i 6. Podkreślali, że planowana rozbudowa nie spowoduje styku ich budynku z zamierzoną realizacją obiektu, albowiem na ich działce w miejscu projektowanej rozbudowy nie znajduje się żaden obiekt budowlany. Zdaniem odwołujących się skoro ich budynek jest usytuowany 3 metry od granicy z działką inwestorów także oni powinni zachować tą odległość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło złożonych odwołań i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., powołując się na art. 59, art. 60 i 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80. poz. 717 z 2003 r./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi żadnych zastrzeżeń pod względem "prawnym ani merytorycznym". Kwestie dotyczące zgodności z przepisami Prawa budowlanego zostaną wyjaśnione w toku postępowania opartego o przepisy tej ustawy to jest w ewentualnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie takie powinno być przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów art. 13 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożonej przez A.S. – współwłaścicielkę działki nr [...] zostały powtórzone zarzuty odwołania, a nadto sformułowany zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy /Dz.U. nr 164, poz. 1588/ w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.07.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75, poz. 690 z zm./. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż zaskarżona decyzja została sporządzona zgodnie z wymogami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej projekt opracował członek Okręgowej Izby Architektów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych/.../ organ wyjaśnił, że zgodność zamierzenia z w/w przepisami będzie badana przez właściwy organ na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/, kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 z zm./ zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja taka zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy powinna zawierać elementy określone w pierwszym z tych przepisów w tym m. innymi określać linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1. Decyzję tą wydaje się na wniosek inwestora, który powinien odpowiadać wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1. Stosownie do art. 61 omawianej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 – 5. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy ustala się w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta składa się z części tekstowej i graficznej /zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji/, a załącznikami tej decyzji powinny być: analiza tekstowa i graficzna funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Zarówno część graficzna decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzna analizy funkcji i cech zabudowy powinny być sporządzone na mapie określonej w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę /art. 55 w związku z art. 64/, a jej podstawowa funkcja polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz na wskazania warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która podlega realizacji w procesie budowlanym. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji decyzji ustalającej warunki, ani postąpić wbrew tym ustaleniom, a z kolei organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. Do tych ostatnich organów, w trakcie postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, należy orzekanie o usytuowaniu obiektu na terenie wskazanym liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. W tej materii zachowały aktualność poglądy wyrażone w orzecznictwie na tle poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W wyroku z dnia 3.09.1997 r. sygn. akt III RN 35/97 /OSNAPiUS 1998, nr 4/ Sąd Najwyższy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednakże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy terenu nie może w niej przesądzić wprost o realizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią. W przypadku wniosku inwestora o ustalenie takiego usytuowania obiektu organ ten może jedynie formułując zgodnie z art. 54 pkt 2 litera d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zaznaczyć, że budowa obiektu bezpośrednio przy granicy może być realizowana na zasadach przewidzianych w warunkach technicznych i art. 5 Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wprost – w rozstrzygnięciu - ustalono warunki dla rozbudowy budynku mieszkalnego w granicy z działką nr [...] położoną przy ul. [...]. Mimo, że rozstrzygnięcie to uzasadniano w pkt 5 uzasadnienia decyzji I instancji, stanowi ono naruszenie kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, brak dla niego podstawy w ustawie z 27.03.2003 r., a także na obecnym etapie zgromadzenia materiału dowodowego nie da się wykluczyć naruszenia takim ustaleniem § 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji /rozporządzenie z dnia 7.04.2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z dniem 27.04.2004 r. – Dz.U. nr 109 z 2004 r., poz. 1156, por. także § 2 tego rozporządzenia/. Oznacza to, że zasadny był podstawowy zarzut skargi to jest przesądzenie zaskarżoną decyzją o usytuowaniu obiektu w granicy z działką skarżącej. Nadto należy wskazać, że decyzja I instancji, utrzymana w mocy decyzją zaskarżoną nie zawiera załącznika w postaci części tekstowej analizy warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy, a załącznik graficzny jest tak nieczytelny, iż Sąd nie był w stanie dokonać kontroli analizy warunków i wymagań zawartych w uzasadnieniu decyzji I instancji w kontekście załącznika graficznego. Załącznik ten, tak jak i załącznik graficzny do samej decyzji o warunkach zabudowy nie posiadają informacji co do skali, w których zostały sporządzone, a obowiązek taki jednoznacznie wynika z art. 54 pkt 3 ustawy z 27.03.2003 r. a także § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588/. Rozpoznając sprawę ponownie – w przypadku podtrzymania przez inwestorów wniosku w dotychczasowej postaci – organy będą miały na uwadze powyższe stanowisko Sądu co do rodzaju rozstrzygnięć dopuszczalnych w decyzji o warunkach zabudowy, a także składu tej decyzji i jej niezbędnych załączników. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ orzeczono jak w sentencji. SJ/