II SA/Gl 768/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych. Skarżąca [...] Sp. z o.o., pismem doręczonym organowi I instancji w dniu [...] roku – dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń magazynowych (magazyn pustych palet, magazyn chemii drogeryjnej, rozdzielnia towaru) na pomieszczenia powierzchni sprzedaży i komunikacji – ewakuacji oraz wprowadzenie w obrębie samoobsługowej sali sprzedaży stoisk sprzedaży tradycyjnej – drobiu, wędlin, sera, sałatek, bazarku (stoisko sprzedaży produktów sypkich) i piekarni w pawilonie handlowo-usługowym w D. przy ul. [...], działka nr [...]. Do zgłoszenia dołączono: 4 egzemplarze dokumentacji projektowej, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta D. decyzją nr [...] z dnia [...] roku, powołując się na art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 156/06, poz. 1118), zgłosił sprzeciw w stosunku do wykonania prac objętych zgłoszeniem z dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o zmianę sposobu użytkowania nie może zostać "przyjęty" ponieważ zakres zmian objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w [...] roku, a obejmującego działkę iwnestora. Zgodnie z tymi ustaleniami w przedmiotowym terenie zakazuje się realizacji obiektów o powierzchni sprzedażowej przekraczającej [...] m2. W odwołaniu skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 71 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8, 9, 11 i art. 107 § 3 kpa. Domagała się uchylenia decyzji I instancji i rozpoznania sprawy co do istoty poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu przy ul. [...] w D. Pismem z dnia [...] roku skarżąca cofnęła zawarte w odwołaniu żądanie uchylenia przedmiotowej decyzji i wydanie w jej miejsce orzeczenia o zgodzie na zmianę sposobu użytkowania i wniosła równocześnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, deklarując wyjaśnienie powstałych rozbieżności co do oceny projektowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, w odniesieniu do stanu istniejącego. Wojewoda S. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 139 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach Wojewoda podał, że decyzja stanowi następstwo uwzględnienia stanowiska skarżącego, zawartego w piśmie z dnia [...] roku oraz zasady wypływającej z art. 139 kpa, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Skarżąca w piśmie z dnia [...] roku złożonym w organie I instancji w dniu [...] roku przedstawiła swoje stanowisko w zakresie definicji pojęcia "powierzchnia sprzedaży" zawartego w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą definicją przez pojęcie "powierzchnia sprzedaży" należy rozumieć część ogólnodostępną obiektu handlowego, w którym odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Oznacza to, że do powierzchni sprzedaży nie wlicza się powierzchni, które nie są ogólnodostępne oraz tych, na których, nie odbywa się bezpośrednia sprzedaż. Z tych względów do "powierzchni sprzedaży" nie mogą być wliczone główne ciągi komunikacyjno-ewakuacyjne bowiem nie są przeznaczone do dokonywania bezpośredniej sprzedaży towarów ani wydzielone stoiska (oszklone lady do których klienci nie mają dostępu, podobnie jak do powierzchni za ladami). Wskazano, że do wyłącznej kompetencji projektanta należy określenie przeznaczenia poszczególnych części i powierzchni obiektu oraz ich wyliczenia, co nie podlega kontroli organów administracji. Ponieważ projekt budowlany przewidział dla ciągów komunikacyjno-ewakuacyjnych pow. [...] m2, to odliczenie tych powierzchni z powierzchni sali sprzedaży spowoduje zmniejszenie "powierzchni sprzedaży" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co umożliwi przekształcenie części powierzchni magazynowej w powierzchnię sprzedaży, bez zmiany dotychczasowych parametrów obiektu. Prezydent Miasta D., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] roku, zgłosił sprzeciw do wykonania prac objętych zgłoszeniem. Organ I instancji przywołał zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] roku (publikacja Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z [...] r., poz. [...]) dla strefy [...], w której znajduje się działka inwestora, a który zakazuje realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2. Zgłoszenie dotyczy funkcjonującego pawilonu, a w projekcie złożonym przy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę tego pawilonu i zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektant dokonał wyliczenia powierzchni sprzedaży na [...] m2. W złożonym przy zgłoszeniu projekcie projektant powiększa powierzchnię sprzedaży o część magazynów i stoisk agencyjnych, co powoduje wzrost powierzchni sali wielobranżowej do ponad [...] m2, co przekracza znacznie powierzchnię dopuszczalną ustaleniami planu. Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję podnosząc zarzuty naruszenia art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 71 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadzało się do argumentacji zawartej w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] roku. Dodatkowo podniesiono, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymagań art. 107 § 3 kpa. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i "rozpatrzenie jej w trybie art. 132 kpa". Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 156, poz. 1118 z zm.). Stosownie do art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ jest zobowiązany do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja zdaniem organu odwoławczego wystąpiła w związku z przedmiotowym zgłoszeniem skarżącej. Z dokumentów złożonych przez skarżącą – plansza "rozliczenia powierzchni samoobsługowej sali wielobranżowej" (na rysunku 01, str. 53 dokumentacji projektowej) wynika, że: powierzchnia sprzedaży to [...] m2, komunikacja – ewakuacja [...] m2, strefa kas [...] m2. Do powierzchni sprzedaży, o której mowa w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wliczyć zarówno strefę kas jak i wyodrębniony w projekcie ciąg komunikacyjny, nazwany "komunikacja – ewakuacja" bowiem stanowią one całość techniczno-użytkową przeznaczoną do sprzedaży. Brak przepisu, który dopuszczałby dzielenie powierzchni sprzedaży na strefą kas i komunikację między regałami lub stoiskami. Dokumentacja projektowa wykazuje, że przedmiotem zmiany sposobu użytkowania jest przeznaczenie pomieszczeń magazynowych na powierzchnię sprzedaży i komunikacji. Oznacza to, że część dotychczasowej powierzchni magazynowej powiększy istniejącą powierzchnię sprzedaży. Równocześnie omawiana dokumentacja nie przewiduje zmiany dotychczasowych układów komunikacyjnych i ewakuacyjnych. W następstwie proponowanej zmiany sposobu użytkowania powierzchnia sprzedaży wynosiłaby do [...] m2 co pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi i jej argumentacja stanowiły w znacznej części powtórzenie zarzutów odwołania i pisma z dnia [...] roku. W konkluzji skargi jej autor twierdził, że w następstwie zmiany użytkowania objętej zgłoszeniem nie dojdzie do powiększenia powierzchni sprzedaży, w szczególności przekroczenia [...] m2, a to dlatego, że zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do powierzchni tej nie wlicza się m.in. powierzchni komunikacji i odrębnych stoisk. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269). Z powyższej zasady wynika, że sąd rozpoznając skargę na akt administracyjny (tu decyzję) dokonuje jego oceny mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa), jest przy tym zobowiązany do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Mając na uwadze powyższe reguły – skład orzekający w niniejszej sprawie – doszedł do wniosku, iż zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku oraz decyzja Wojewody S. z dnia [...] roku zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na wstępie należy przypomnieć, że instytucja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlegała znaczącym zmianom w kolejnych nowelizacjach ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku. Wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), zniosło obowiązek uzyskiwania decyzji administracyjnej zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zastępując go obowiązkiem dokonania zgłoszenia tego zamierzenia właściwemu organowi. Z kolei ustawą z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364), która weszła w życie po dniu 25 września 2005 r. ograniczono zmianę sposobu użytkowania w szczególności do sytuacji określonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy ust. 2-7 art. 71 określają procedurę jaka jest stosowana przy zmianie sposobu użytkowania. Z wnioskiem zawierającym zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu (jego części) może wystąpić wyłącznie podmiot posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który jest zobowiązany do dołączenia do zgłoszenia dokumentów i dowodów wyliczonych w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 Prawa budowlanego. Zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania, a zmiana ta może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Właściwy organ wnosi sprzeciw w drodze decyzji w sytuacji określonej w art. 71 ust. 3 i art. 5. Z powyższych przepisów wynika, że właściwy organ, którym jest organ architektoniczno-budowlany, może jedynie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Ustalony w art. 71 ust. 4 ustawy 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, liczony od dnia doręczenia zgłoszenia, jest terminem prawa materialnego. Termin ten określa w czasie kompetencje organu do wydania decyzji o sprzeciwie, z upływem tego terminu organ traci te kompetencje. Okolicznością, która wpływa na to, iż termin do wydania decyzji o sprzeciwie nie jest liczony od dnia doręczenia zgłoszenia, jest to, że organ, który stwierdził braki zgłoszenia, postanowieniem nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia tych braków, w określonym terminie (art. 71 ust. 3). Powyższe postanowienie może zostać wydane jedynie przed upływem 30 dni od doręczenia zgłoszenia i w tym przypadku termin do wydania decyzji o sprzeciwie liczy się od dnia uzupełnienia braków zgłoszenia. W tym przypadku nie dochodzi do swoistego "przedłużenia" materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, lecz uznaje się, że zgłoszenie wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia biegu tego terminu od dnia, w którym inwestor uzupełnił braki zgłoszenia. W judykaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że terminy prawa materialnego nie mogą być przedłużone. Dlatego też czynności strony precyzujące zgłoszenie, wnioski o przedłużeniu terminu wyznaczonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 71 ust. 3, czynności procesowe organów orzekających nie przedłużają biegnącego terminu materialnego, w niniejszej sprawie terminu do wydania decyzji o sprzeciwie. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że zgłoszenie zamiaru zmiany użytkowania zostało doręczone organowi I instancji w dniu [...] roku. Decyzja Prezydenta D. zgłaszająca sprzeciw w stosunku do zamierzonej zmiany sposobu użytkowania na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego została wydana w dniu [...] roku, a więc w terminie określonym w art. 71 ust. 4. Decyzja Wojewody S. z dnia [...] roku nr [...], którą uchylono powyższą decyzję organu I instancji, została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa, a jak wynika z jej uzasadnienia stanowiła następstwo uwzględnienia stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] r. (obietnica ponownej analizy stanu faktycznego w sprawie i złożenia wyjaśnień). W ocenie Sądu decyzja Wojewody S z dnia [...] roku w sposób rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa – narusza art. 138 § 2 kpa, stanowiący podstawę jej podjęcia. Decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacji innej, niż wskazana w art. 138 § 2 kpa, to znaczy wtedy gdy organ odwoławczy stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Decyzja tego rodzaju jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. W żaden sposób nie można przyjąć, że stanowisko strony deklarującej ponowną analizę stanu faktycznego uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, w sytuacji w której organ nie stwierdził istnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie. Z kolei decyzja wydana przez Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku zgłaszająca sprzeciw wobec zamierzonej zgłoszeniem z dnia [...] roku zmiany sposobu użytkowania, została podjęta z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, który jak to już stwierdzono wyżej przewiduje 30 dniowy termin, będący terminem prawa materialnego, liczony od dnia doręczenia zgłoszenia dla wniesienia sprzeciwu. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody S. z dnia [...] roku. Nie budzi wątpliwości twierdzenie, że organ odwoławczy może w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wtedy, gdy jest ono zgodne z prawem. W sytuacji w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa, w tym wypadku – w ocenie Sądu rażącym naruszeniem – sam dopuszcza się rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że Wojewoda S. podjął zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 135 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. oraz decyzji Wojewody S. z dnia [...] roku i orzekł w oparciu o art. 152 ppsa o niewykonalności zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie – w następstwie powyższego wyroku – odwołanie skarżącej od decyzji z dnia [...] roku Prezydenta Miasta D. – Wojewoda S. winien mieć na uwadze przede wszystkim treść art. 107 § 3 kpa, w tym obowiązek wykładni art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto stanowisko Sądu co do kompetencji organu I instancji wynikających z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego.