II SA/Gl 768/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków za pobyt członka rodziny w DPS oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. zobowiązał K. O. (dalej zwaną "stroną") do zwrotu wydatków z tytułu zastępczego ponoszenia opłat przez Gminę R. za pobyt ojca – H. O. – w Domu Pomocy Społecznej w G. za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 5 marca 2018 r. na łączną kwotę 35 362,77 zł. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i działając przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła od niej odwołanie. W odwołaniu podniesiono zarzut, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie kręgu zstępnych i sytuacji każdego z nich. Ponadto zarzucono, że organ pominął ustanowionego przez stronę fachowego pełnomocnika, w następstwie czego strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Zarzucono również naruszenie art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 8 k.p.a., gdyż organ ponownie nie odniósł się do faktu, że poza stroną są inne osoby mogące wchodzić do grona podmiotów zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS w G.. Zdaniem pełnomocnika strony koniecznym jest zbadanie sytuacji majątkowej brata strony według stanu na dzień wydania decyzji, a w tym zakresie organ posiłkował się danymi sprzed blisko 5 lat (z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego we wrześniu 2016 r.). Natomiast w przypadku strony organ w ogóle zaniechał jakichkolwiek czynności w sprawie i nie dysponował jakimikolwiek miarodajnymi danymi, pozwalającymi na zweryfikowanie sytuacji materialnej strony. Według pełnomocnika strony organ nie zastosował się również do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartych w wyroku z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1655/19. W konkluzji skargi podniesiono, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii. Nie odniósł się także do umowy zawartej przez stronę w [...] r., jak i dalszych oświadczeń składanych przez stronę, dotyczących odpłatności za pobyt ojca w DPS. W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik strony w odwołaniu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie – uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do drugiego z powyższych żądań i na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach podjętej decyzji Kolegium wskazało, na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Kolegium wskazało, że organ I instancji pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej "GOPS") o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u strony w związku z wszczętym postępowaniem administracyjnym, dotyczącym zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę R. za jej ojca w DPS w G.. GOPS pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wezwał stronę do kontaktu telefonicznego z pracownikiem socjalnym w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w celu uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dotyczącego zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę za pobyt ojca strony w DPS w G.. W dniu [...] stycznia 2021 r. w związku z pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. do GOPS wpłynęło pismo radcy prawnego informujące, że został on ustanowiony pełnomocnikiem. W piśmie tym zawarty został wniosek o doręczanie pełnomocnikowi wszelkiej korespondencji w niniejszej sprawie. Jednak pomimo tych okoliczności GOPS nie skierował do pełnomocnika strony pisma o konieczności ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co w ocenie Kolegium spowodowało, że na tym etapie postępowania administracyjnego strona nie miała zapewnionego czynnego w nim udziału. Natomiast jak wynika z akt sprawy GOPS poprzestał na poinformowaniu organu I instancji, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z powodu braku kontaktu ze stroną. Ze względu na powyższe okoliczności Kolegium uznało, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium wskazało przy tym, że organ I instancji powinien w ramach ponownego postępowania zapewnić stronie, działającej przez pełnomocnika możliwość brania czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego z urzędu postępowania oraz zgodnie z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego wyczerpująco poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie Dopiero bowiem po tak przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji może wydać decyzję bez narażenia się w przyszłości na wnioski o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją organu odwoławczego i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw, domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Strona zasadniczo nie kwestionuje samego uchylenia decyzji organu I instancji. Jednak w jej ocenie organ odwoławczy powinien był wraz z uchyleniem umorzyć postępowanie z uwagi na brak podstaw faktyczny i prawnych do obciążania skarżącej należnościami oznaczonymi w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ ten nie wykazał bowiem, iż możliwym i uzasadnionym jest ustalenie odpowiedzialności jedynie skarżącej z pominięciem innych zstępnych. W sprzeciwie zaakcentowano także, że przekazując sprawę Kolegium powinno wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zasygnalizowania, że organ I instancji powinien zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu i poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie "k.p.a."). Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. W konsekwencji od decyzji kasacyjnej nie przysługuje już obecnie skarga do sądu administracyjnego. Poczyniona powyżej uwaga wstępna ma ważne znaczenie, gdyż sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw. Na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, zaskarżonej sprzeciwem, który sąd oddalił, sprawa w ramach postępowania administracyjnego wraca do organu I instancji, aby ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do powyższych dwóch kwestii stwierdzić należy, że organ odwoławczy słusznie dostrzegł wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji, polegającą na tym, że pomimo ustanowienia przez skarżącą fachowego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, GOPS, do którego organ I instancji zwrócił się o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie skontaktował się z pełnomocnikiem w celu ustalenia terminu przeprowadzenia ze stroną tego wywiadu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, GOPS przedwcześnie zaniechał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przekazując organowi I instancji informację (karta 18 akt administracyjnych), wedle której powodem nieprzeprowadzenia wywiadu był brak kontaktu ze stroną, podczas gdy kontakt z GOPS-em nawiązał jej pełnomocnik, wnosząc o doręczanie mu wszelkiej korespondencji w sprawie. W ocenie Sądu, po uzyskaniu przez GOPS informacji o ustanowieniu pełnomocnika należało skierować do niego pismo w sprawie ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. Nie zostało to jednak dostrzeżone przez organ I instancji, który polegając na informacji otrzymanej z GOPS bezzasadnie przyjął, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe z powodu braku kontaktu ze stroną. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji, prowadząc postępowanie, naruszył art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. i wydał rozstrzygnięcie pomimo, że na skutek nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zbadał aktualnej sytuacji materialno-bytowej strony. Zbadanie tej sytuacji ma tymczasem kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia. Tym samym spełniona jest także i druga ze wskazanych powyżej przesłanek, uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. tj. że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć jednocześnie należy, że co prawda organ odwoławczy przedstawione powyżej nieprawidłowości zakwalifikował jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i nie wskazał wprost na naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Niemniej pomimo tego uchybienia ustalone przez Kolegium okoliczności, dotyczące przebiegu postępowania przed organem I Instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zarazem słusznie Kolegium wskazało, że dostrzeżone nieprawidłowości stanowią o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębienia zaufania do organów Państwa, choć bez wątpienia to dopiero naruszenie art. 7 oraz 77 § k.p.a. w realiach rozpoznawanej sprawy dawało podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić także należy, że występujące w realiach rozpoznawanej sprawy wady postępowania, w ocenie Sądu, nie pozwalały organowi odwoławczemu na ich naprawienie poprzez zastosowanie środków wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie w oparciu o ten przepis uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, nie może bowiem dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Tymczasem w celu uzupełnienia materiału dowodowego Kolegium musiałoby we własnym zakresie przeprowadzić wywiad środowiskowy, dotyczący sytuacji strony oraz prowadzić ewentualne dalsze postępowanie dowodowe, którego konieczność mogłaby wynikać z ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu. Zdaniem Sądu, oznaczałoby to w istocie przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takiego działania organu odwoławczego nie dałoby się zaś pogodzić z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta wymaga, aby organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego z naruszeniem przepisów postępowania nie przeprowadził organ I instancji w istocie skutkowałoby faktycznym rozpoznaniem sprawy tylko w jednej instancji. Dostrzec także należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodziła konieczność ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej także brata strony (należącego do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS), co jest konsekwencją wskazań dotyczących dalszego postępowania, zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Gl 1655/19. Zarzut dotyczący braku zbadania aktualnej sytuacji brata strony podniósł zresztą jej pełnomocnik w odwołaniu, po rozpatrzeniu którego Kolegium wydało kwestionowaną obecnie sprzeciwem decyzję. Oznacza to, że w celu wyeliminowania wad postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji Kolegium musiałoby przeprowadzić postępowanie dowodowe także w zakresie ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej brata strony, co tym bardziej skutkowałoby przekroczeniem dopuszczalnych granic uzupełniającego postępowania dowodowego zakreślonych wskazanym powyżej art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Zagadnienie to, co prawda, nie zostało omówione w uzasadnieniu kwestionowanej obecnie sprzeciwem decyzji Kolegium, jednak nie może zostać pominięte przy ocenie zasadności zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. Zwłaszcza, że wynikające ze wspomnianego powyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Gl 1655/19 wskazania wciąż wiążą organ I instancji. Jedynie na marginesie warto też zauważyć, że kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie Kolegium pozostaje w zgodzie z zawartym w odwołaniu żądaniem ewentualnym, wedle którego na wypadek, gdyby Kolegium nie znalazło podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy, pełnomocnik strony domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W kontekście zarzutów dotyczących braku wskazania przez Kolegium okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaakcentować należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej strony. Podstawowym skutkiem pominięcia przez organ I instancji ustanowionego przez stronę pełnomocnika było bowiem zaniechanie przeprowadzenia tego wywiadu środowiskowego. Ponadto w świetle wskazanego powyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Gl 1655/19 organ I instancji zobligowany był do ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej brata strony i nie można było w tym zakresie poprzestać na ustaleniach opartych na danych sprzed kilku lat. Decyzja Kolegium nie dezaktualizuje tego obowiązku, tylko z tego powodu, że o nim nie wspomina, co jest konsekwencją art. 153 p.p.s.a. Dlatego braki dotyczące precyzyjnego wskazania przez Kolegium okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozostają w istocie bez wpływu na dalszy bieg postępowania przed organem I instancji. W konsekwencji nie dawały one Sądowi wystarczających podstaw do tego, aby uwzględniając sprzeciw uchylić decyzję Kolegium, kwestionowaną przez stronę. Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania Sąd uznał, iż zachodziły podstawy do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.